Innsiktsfull onsdag: Gruvedrift på havbunnen er kontroversielt også utenfor Norges grenser

Fellesarven utenfor nasjonal jurisdiksjon

Havbunnsmineralene som ligger innenfor Norges maritime grenser, styrer vi selv over. Den pågående statlige åpningsprosessen vil avgjøre om kommersielle aktører kan drive letevirksomhet, og på sikt utvinning, her.

Mineralforekomstene som befinner seg utenfor nasjonal jurisdiksjon er derimot menneskehetens felles arv. Det fastslår FNs havrettstraktat, som gir Den internasjonale havbunnsmyndigheten (ISA) ansvar for å forvalte dem. Så tidlig som i 2000 vedtok ISA det første regelverket for undersøkelser og leting etter havbunnsmineraler. I dag er 31 kontrakter for slik virksomhet inngått med private selskaper og stater. 

Nå forhandler altså ISAs medlemsland om et utvinningsregelverk. Kanadiske The Metals Company har allerede meldt sin intensjon om å starte småskala kommersiell produksjon i 2024, dersom ISA tillater det. En søknad er ventet høsten 2023.

To-års-regelen-hæ?

Én grunn til at den internasjonale prosessen er kontroversiell, er at den foregår under et betydelig tidspress. ISA har riktignok jobbet med utvinningsregelverket siden 2011 og et utkast var klart i 2019. Statenes forhandlinger, derimot, har kun pågått siden 2021. Nå utløper fristen for ferdigstillelse om knappe fire måneder. 

Satt på spissen, og i aller verste fall, frykter man at utvinningslisenser skal bli tildelt basert på et regelverk hvor miljøhensyn står svakt, eller at gruvedrift på havbunnen får starte uten særlig grad av regulering i det hele tatt.

Ida Soltvedt Hvinden
Doktorgradsstipendiat, UiT og Fridtjof Nansens Institutt

Hastverket skyldes den såkalte «to-års-regelen» i havrettstraktaten, som øystaten Nauru utløste i 2021 med støtte fra industriinteresser. Dette forplikter ISA til å vedta regelverket innen juli 2023, selv hvis det fortsatt er mangelfullt. Kommer ikke forhandlingene i mål, kan utvinningssøknader vurderes og midlertidig godkjennes uten regelverket, kun basert på havrettstraktaten og eventuelt andre reguleringer utformet av ISA. Begge utfall kan være svært uheldige. Satt på spissen, og i aller verste fall, frykter man at utvinningslisenser skal bli tildelt basert på et regelverk hvor miljøhensyn står svakt, eller at gruvedrift på havbunnen får starte uten særlig grad av regulering i det hele tatt. Mest sannsynlig ender vi ikke der.

Vi mangler kunnskap

En forhastet prosess er desto mer kritisk fordi kunnskapshullene er store. På dyphavsbunnen og i dyphavet finnes sårbare økosystemer vi vet lite om. Fravær av data og usikkerhet rundt teknologi gjør det generelt vanskelig å vurdere konsekvensene som aktiviteten vil ha. Stater og private selskaper med letelisens plikter riktignok å samle inn data om havbunnen, men både størrelsen på lisensområdene og økonomiske kostnader gjør oppgaven krevende. I sum er det per dags dato vanskelig å etablere et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, hvor gevinst kan veies opp mot tap.

Fravær av data og usikkerhet rundt teknologi gjør det generelt vanskelig å vurdere konsekvensene som aktiviteten vil ha.

Ida Soltvedt Hvinden
Doktorgradsstipendiat, UiT og Fridtjof Nansens Institutt

Flere vil vente

Dårlig tid og manglende kunnskap har gitt grobunn for en voksende internasjonal opposisjon mot å fortsette ISAs regelverksprosess. Det siste året har også flere stater tatt til orde for et moratorium eller en «føre-var-pause». Tyskland, New Zealand, Spania, Frankrike og Chile er blant landene som ønsker en midlertidig stopp. Andre bruker mindre spisse formuleringer, men antyder likevel at de verken vil godkjenne et svakt regelverk, eller en søknad i fravær av reguleringer. En tredje gruppe vektlegger at to-års-regelen må overholdes, og jobber derfor for å få på plass robuste reguleringer innen fristen.

Hva skjer videre?

Nå tikker klokka og 16. mars samlet ISAs medlemsstater seg til et nytt møte på Jamaica. Siden sist møte i november er det gjort viktige fremskritt i forhandlingene. Både reguleringene for miljø og etterlevelse ser ut til å være styrket. Likevel er neppe en konsensus innen rekkevidde. Det betyr at regelverket mest sannsynlig ikke blir vedtatt innen fristen i juli. Da er spørsmålet hvordan to-års-regelen faktisk tolkes i praksis, og om en søknad vil bli godkjent i fravær av utvinningsreguleringer. 

Tilsynelatende er den internasjonale prosessen i ferd med å kulminere – men mye usikkerhet gjenstår, og kanskje vil industriens investorer dra i bremsen.

Ida Soltvedt Hvinden
Doktorgradsstipendiat, UiT og Fridtjof Nansens Institutt

Enkelte juseksperter mener at tidsfristen likevel ikke er absolutt, og at forhandlingene derfor kan fortsette. Andre mener det er dekning i havrettstraktaten for å innføre et moratorium som beskytter miljøet i lys av manglende kunnskap. Flere av statene understreker imidlertid at søknader må vurderes uten utvinningsregelverket, men at de kan avises. En midlertidig godkjennelse av en søknad kan også regnes som nettopp midlertidig – implikasjonen er at før en søknad godkjennes endelig, må den oppfylle krav i utvinningsregelverket når det er ferdigstilt. Et annet alternativ er å be Den internasjonale havrettsdomstolen om en rådgivende uttalelse.

Tilsynelatende er den internasjonale prosessen i ferd med å kulminere – men mye usikkerhet gjenstår, og kanskje vil industriens investorer dra i bremsen. Utfallet kan være «make or break» for gruvedrift på havbunnen utenfor nasjonal jurisdiksjon. Hvor det ender vet vi ikke enda, men nervepirrende blir det i alle fall.