Hvordan har ekstern kvalitetssikring (KS-ordningen) påvirket risikoen for staten i prosjekter med statlig finansiering?

Jeg takker for anledningen til å redegjøre for hvordan Statens prosjektmodell og den eksterne kvalitetssikringen av prosjektene bidrar til å redusere risikoen i store statlige investeringsprosjekter. Målet med statens prosjektmodell er nettopp å unngå feilinvesteringer og holde god kontroll med kostnader og nytte gjennom planlegging og gjennomføring av de største statlige investeringene. Modellen stiller krav til hvordan de største investeringsprosjektene skal utredes, organiseres og kvalitetssikres. Det skal bidra til lavere risiko og mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser.

Nedenfor redegjør jeg for hvordan ordningen skal redusere risikoen for feilinvesteringer, kostnadsoverskridelser og manglende realisering av nytten i prosjekter, og hva forskningen på området sier. Til slutt redegjør jeg for hvordan valg av kontraktsstrategi kan bidra til å avgrense statens risiko.

Samtidig vil jeg understreke at et godt rammeverk i seg selv ikke er tilstrekkelig for å oppnå gode statlige investeringsprosjekter. Gode resultater krever også god prosjektorganisering, aktiv styring og oppmerksomhet om risiko blant beslutningstakerne.

Ekstern kvalitetssikring
Statens prosjektmodell stiller krav til utredning og ekstern kvalitetssikring av statlige investeringsprosjekter med anslått samlet kostnadsramme over 300 millioner kroner for digitaliseringsprosjekter og over 1 milliard kroner for øvrige prosjekter. Hensikten med ekstern kvalitetssikring er at informasjonen og analysene som er gjort i prosjektet skal gjennomgås av en uavhengig tredjepart.

Lavere risiko for å velge dyre investeringer som ikke møter samfunnsproblemet
Statens prosjektmodell stiller krav til at det utredes ulike måter å løse et problem på, for eksempel kan en vei bygges i ulike traseer eller man kan vurdere vedlikehold opp mot nybygg. Disse ulike konseptuelle alternativene utredes grundig i en konseptvalgutredning (KVU). I konseptvalgutredningen settes det samfunnsmål for prosjektet som de konseptuelle alternativene vurderes mot, og det gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse som skal vise hvor godt de ulike alternativene bidrar til måloppnåelse. Gjennom den samfunnsøkonomiske analysen kartlegges alle relevante kostnader og nyttevirkninger over prosjektets levetid (se rundskriv R-109 om samfunnsøkonomiske analyser) for hvert alternativ. Det utarbeides informasjon om investeringskostnader, levetidskostnader og nyttevirkninger, og hvor usikre anslagene er. Det stilles videre krav til en vurdering av hva som er viktige usikkerheter og risiko ved konseptene som må følges opp i det videre arbeidet.

Konseptvalgutredningen og kvalitetssikringen av denne (KS1) bidrar til at regjeringen får et valg mellom flere godt belyste alternativer når en investering skal vurderes (konseptvalg). Concept rapport nr. 72, om toppolitikeres bruk av beslutningsgrunnlag for store statlig investeringsprosjekter, framhever at denne prosessen gir høyere kvalitet på prosjektene som til slutt blir gjennomført. Det framheves også at prosessen «virker skjerpende på aktørene som er involvert, gjennom at prosjektforslagene blir grundig drøftet av blant annet eksterne, uavhengig konsulenter.» Statens prosjektmodell reduserer på denne måten risikoen for feilinvesteringer og legger til rette for at beslutningstaker kan velge den mest samfunnsøkonomisk lønnsomme løsningen på problemet (det vil si det alternativet som gir mest nytte fratrukket kostnader).

Krav om usikkerhetsanalyse for å kartlegge og redusere risiko
Når regjeringen har valgt en konseptuell løsning, planlegges prosjektet videre gjennom en forprosjektfase som også kvalitetssikres (KS2). I forprosjektfasen utarbeides det en plan for gjennomføring og styring av prosjektet og et oppdatert kostnadsestimat med en tilhørende usikkerhetsanalyse. Gjennom usikkerhetsanalysen kartlegges det hvilke faktorer som bidrar til usikkerheten i prosjektet og mulige tiltak for å redusere usikkerheten. Risikoen i prosjektet omfatter både risiko for at kostnadene blir høyere enn forventet, risiko for at prosjektet ikke blir ferdigstilt i tide og risiko for at nytten fra prosjektet ikke blir realisert.

Basert på usikkerhetsanalysen beregnes en kostnadsramme som fremmes for Stortinget. Kostnadsrammen (P85) er den øvre rammen prosjektet må gjennomføres innenfor. Den anslås slik at det skal være 85 prosent sannsynlig for at prosjektet lykkes med å holde rammen. I tillegg beregnes en lavere styringsramme (P50) som legges til grunn for den daglige styringen av prosjektene i etatene. Det er krav til grundige vurderinger før midler utover styringsrammen kan benyttes.

Det gjøres jevnlige gjennomganger av kostnadsutviklingen og sluttkostnaden for prosjekter innenfor statens prosjektmodell. Systematisering av krav, metodikk og innsamling av data gir mulighet til å iverksette tiltak dersom det er systematiske utfordringer.

Lavere risiko kostnadsvekst i tidlig fase og for kostnadsoverskridelser
Arbeidet med god kostnadskontroll i prosjektene har to hovedfaser. Det er krav til oppfølging og måling av resultater både i forprosjektfasen, fra regjeringen tar et konseptvalg og fram til prosjektet er planlagt for investeringsbeslutning, og i gjennomføringsfasen, fra Stortinget fatter investeringsbeslutning og frem til ferdigstilt prosjekt. I Norge har vi gjennom tiltak oppnådd relativt lav kostnadsvekst samlet sett for porteføljen av store prosjekter etter at Stortinget har vedtatt en kostnadsramme. Samtidig har vi de senere årene hatt høy kostnadsvekst i forprosjektfasen.

For å redusere kostnadsveksten i forprosjektfasen innførte Finansdepartementet i 2017 krav til fastsetting av styringsmål og endringslogg for investeringsprosjekter. Styringsmålet settes til P50 og endringsloggen skal synliggjøre utvikling i prosjektets nytte, omfang og kostnader etter at dette styringsmålet er satt.

Før krav om styringsmål og endringslogg ble innført, var det en gjennomsnittlig kostnadsvekst på rundt 40 prosent i forprosjektfasen (se Concept sine arbeidsrapporter om kostnadsutvikling i store statlige investeringsprosjekter fra KS1 til KS2 og om kostnads og nytteutvikling i tidligfasen). Innføring av styringsmål og endringslogg har trolig redusert risikoen for kostnadsvekst i forprosjektfasen vesentlig (se Concept rapport nr, 79 om kostnadskontroll i prosjekters tidligfase). Selv om utvalget av prosjekter etter innføringen er lite, er det en tydelig positiv utvikling.

Planleggingen gjennom forprosjektfasen og den eksterne kvalitetssikringen bidrar til lavere kostnadsusikkerhet etter investeringsbeslutningen er tatt. Avvikene mellom sluttkostnaden for prosjektene og kostnadsrammene som vedtas i Stortinget, er samlet sett lave sammenlignet med andre land. Mens gjennomsnittlig kostnadsoverskridelser ifølge internasjonal litteratur ligger rundt 30 prosent, viser forskning på prosjektene under statens prosjektmodell at de i gjennomsnitt leveres 5 prosent under vedtatt kostnadsramme (se Concept arbeidsrapport Kostnadsoverskridelser og forsinkelser i store statlige prosjekter – en oppdatering). Dette er relativt gode resultater selv om det fortsatt er rom for forbedring. Det er alvorlig og utfordrende for de enkeltprosjektene som opplever store kostnadsoverskridelser og det er mål ha færre slike tilfeller.

Samlet sett underbygger dette at statens prosjektmodell bidrar til bedre risikooppfølging og kostnadskontroll både i forprosjektfasen og gjennomføringen av investeringsprosjektene.

Lavere risiko for manglende nytte fra prosjektet gjennom gevinstrealiseringsplaner
Statens prosjektmodell legger også føringer for å redusere risikoen for at nytten i prosjektene ikke realiseres. Gjennom forprosjekt og KS2 skal endringer som påvirker nytten av tiltaket dokumenteres og ved større endringer skal det vurderes tiltak for å bedre lønnsomheten. Det skal presenteres et oppdatert anslag for den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av tiltaket for å vurdere om den valgte løsningen fortsatt er egnet. Det skal også lages en plan for å følge opp at gevinstene fra prosjektet blir realisert (se også DFØs veileder Gevinstrealisering – planlegging for å hente ut gevinster fra offentlige prosjekter).

Avgrensning av statens risiko gjennom valg av kontraktsstrategi
Hvordan risikoen i et investeringsprosjekt påvirker statens risiko avhenger blant annet av hvilken kontraktsstrategi som velges for prosjektet. Kontraktsstrategien påvirker blant annet om det er staten eller entreprenøren som skal bære kostnadsusikkerheten i prosjektet,.

Ansvaret for usikkerheten bør plasseres hos den parten som er best egnet til å påvirke usikkerheten og har størst evne til å håndtere usikkerheten. Entreprenøren har i noen tilfeller større mulighet til å påvirke usikkerheten, og i slike tilfeller bør det inngås kontrakter der entreprenøren holdes ansvarlig for kostnadsoverskridelser. Samtidig har staten større evne til å håndtere kostnadsusikkerhet enn private entreprenører. Dersom entreprenøren får ansvar for kostnadsusikkerhet han i liten grad kan påvirke og styre, vil staten normalt måtte betale for at entreprenøren tar denne risikoen. Det vil normalt medføre en høyere pris for anskaffelsen.

Hva som er riktig kontraktsstrategi og ansvarsdeling vil derfor variere fra prosjekt til prosjekt. De siste årene har totalentreprisekontrakter, hvor ansvaret for prosjektering og utførelse overføres til entreprenøren, blitt mer vanlig i bygg- og anleggsprosjekter. Slike entrepriser kan i noen tilfeller være et godt virkemiddel for å oppnå mer kostnadseffektive prosjekter, men det empiriske kunnskapsgrunnlaget er ikke tilstrekkelig til å gi klare svar på når slike entrepriseformer er mest vellykket (se Concept rapport nr. 75 om erfaring med totalentrepriser i bygg- og anleggsprosjekter).

Statens prosjektmodell setter krav til at minst to ulike kontraktstrategier vurderes, slik at man har et best mulig grunnlag for å velge en kontraktstrategi som er best tilpasset risikoen i det enkelte prosjekt.