– Det minner om et korthus, sier forsker som har studert to av Danmarks mest digitaliserte offentlige virksomheter

En av episodene som har festet seg sterkest hos Anne Mette Møller, var møtet med en kvinnelig ansatt i den danske skatteetaten, Skattestyrelsen.

Medarbeideren spurte hvem hun var, og Møller forklarte at hun var forsker innen digital forvaltning og skulle observere digitaliseringens betydning for arbeidet deres. Møller er førsteamanuensis ved Institut for Organisation ved Copenhagen Business School.

– Lykke til med det! svarte medarbeideren i en sarkastisk tone, og fortsatte:
– Det finnes ingen digitalisering i offentlig sektor. Alt er manuelt.

Det var et overraskende svar. Anne Mette Møller var på feltstudie i en av landets mest digitaliserte etater, Skattestyrelsen, og overalt i lokalet satt ansatte med to til tre skjermer foran seg.

– Så jeg tenkte: Hvordan kan man være omgitt av digitale teknologi og ha et arbeid som er dypt avhengig av digitale teknologier, og samtidig oppleve at det ikke finnes digitalisering? sier hun til Altinget Danmark.

Etter over 300 timers observasjoner sammen med en kollega, delvis i Skattestyrelsen og delvis det som tidligere var Landbrugsstyrelsen, har hun kommet nærmere et svar.

– Opplevelsen var at selv om digitaliseringen er massivt til stede overalt, så oppfyller den ikke helt forventningene man har – og som noen har lovet at den skal kunne innfri.

Forventer feil

De to etatene burde være gode eksempler i hennes forskning for å forstå digital forvaltning og hvordan den påvirker medarbeiderne.

De har nemlig vært digitale lenge, noe som innebærer at nye IT-løsninger er bygget oppå 30–40 år gamle systemer.

Enkelte ansatte må forholde seg til opptil ti ulike saksbehandlingssystemer.

Medarbeiderne finner løsninger som får hverdagen til å fungere likevel.

Samtidig er systemene sårbare.

– I begge etater er det en generell forventning blant førstelinjeansatte om at digitale systemer og verktøy vil svikte, konstaterer Anne Mette Møller i sin forskningsartikkel publisert i tidsskriftet Journal of Public Administration Research and Theory.

Hun peker også på at det er problematisk at politikere ofte endrer regelverket, fordi myndighetene da må tilpasse systemer som egentlig ikke er designet for det.

– Som følge av denne kontinuerlige, trinnvise utviklingen blir de digitale systemene gradvis mer sårbare og mindre stabile. Det øker risikoen for tekniske feil, og feil i dataene som ansatte i førstelinjen baserer sine vurderinger og beslutninger på.

Dette er på mange måter allerede realiteten for de ansatte i de to etatene på tidspunktet for observasjonene, før Landbrugsstyrelsen ble lagt ned og oppgavene overført til andre etater.

Sikring av bilder

På dag 14 i Landbrugsstyrelsen kom en kvinnelig ansatt bort til en kollegas pult.

Hun hadde tatt 29 bilder under en omfattende skoginspeksjon, men systemet ville ikke synkronisere bildene, som var viktige for saken hennes.

– Jeg ville blitt ordentlig opprørt hvis jeg mistet 29 bilder, utbrøt hun, og fortalte om en kollega som hadde hatt samme problem i over tre måneder.

Kollegaen endte med å ta skjermbilder av alle bildene og sende dem til seg selv.

På kontoret diskuterte de ansatte muligheten for å ta alle bilder to ganger for å sikre en backup på telefonen.

En annen dag observerte Anne Mette Møller at IT-systemer i Skattestyrelsen ikke håndterte helligdager, slik at ansatte måtte gjøre beregninger manuelt i Excel og deretter kopiere resultatet inn i systemet.

Felles for situasjonene er at medarbeiderne finner løsninger som får hverdagen til å fungere likevel.

Det gjelder også ansatte som spontant tar fri midt på dagen når IT-systemene svikter, og i stedet gjenopptar arbeidet hjemmefra om kvelden.

Dette stiller store krav til fleksibilitet og tålmodighet, men kan også ha konsekvenser for datasikkerhet og etterlevelse av regelverk, påpekes det i studien.

Samtidig blir det raskt klart for Anne Mette Møller at det står større og mer prinsipielle hensyn på spill enn bare medarbeidernes egne arbeidsvilkår.

En svart boks

På hennes femte dag i Skattestyrelsen kom en fortvilet telefon fra en borger som allerede hadde vært i kontakt med flere ansatte.

Borgeren ønsket svar på i hvilken rekkefølge gjeldspostene hennes ville bli innfridd, noe som hadde betydning for om banken ville hjelpe henne økonomisk – eller om hun måtte gå konkurs.

Det overrasket meg hvor opptatt de var av å bevare offentlig sektors og statens troverdighet og profesjonalitet.

Anne Mette Møller

En medarbeider ønsket å hjelpe, men kunne ikke finne ut i hvilken rekkefølge IT-systemet inndriver gjeld. Det kunne tilsynelatende ingen – verken superbruker eller prosesseiere i København.

Etter en halv dags undersøkelser fikk borgeren et uklart svar basert på et kvalifisert anslag, men uten garantier.

– Mange ringte med skjelvende og nesten gråtkvalt stemme. Det sto mye på spill for disse borgerne. Og jeg observerte denne medarbeideren som så gjerne ville hjelpe, men ikke fikk svar. Hun var svært frustrert, forteller Anne Mette Møller.

Medarbeideren forklarte senere hvorfor hun brukte så mye tid på saken:

– Hvis ikke vi kan gi et svar, hvem kan da? Vi er skattemyndigheten!

Denne følelsen av ansvar og lojalitet til staten som autoritet gikk igjen blant de ansatte.

– Det overrasket meg hvor opptatt de var av å bevare offentlig sektors og statens troverdighet og profesjonalitet, sier Anne Mette Møller.

Det samme gjaldt en inspektør i Landbrugsstyrelsen, som opplevde det som problematisk at hans GPS-antenne var mindre presis enn utstyret landinspektører bruker.

– Og likevel er det min måling og vurdering som er den autoritative, sa han, og la til:
– Fordi jeg er myndigheten.

Et sårbart fundament

Danmark har en av verdens mest digitaliserte offentlige forvaltninger.

Mye fungerer godt. Automatiseringen av skattebetalinger er, ifølge Anne Mette Møller, «svært effektiv».

– Disse systemene og teknologiene er akkumulert gjennom nesten fire tiår og brukes i dag til oppgaver de ikke er utviklet for.

Anne Mette Møller

Men digitalisering medfører også kostnader, ikke bare i oppstarts- og implementeringsfasen.

En ansatt i Skattestyrelsen anslår at 50–60 personer arbeider utelukkende med å håndtere feil som oppstår som følge av automatiseringen av skattebetalinger.

– Medarbeidere kan ikke nødvendigvis erstattes når man digitaliserer. De kan få andre oppgaver, men det vil ofte fortsatt være behov for dem. Det må man ta høyde for i sine analyser og ikke anta at IT er en enkel løsning på et problem. Det er det ikke, sier Anne Mette Møller.

Mange utfordringer fortsetter: borgere som ikke passer inn i standardiserte løsninger, og IT-systemer som kontinuerlig må revideres, oppdateres og tilpasses.

Dette er forhold beslutningstakere på øverste nivå må ta hensyn til, både når de endrer regelverk som krever systemtilpasninger, og når de ser digitalisering som en løsning på utfordringer i offentlig sektor.

På spørsmål om hva som er den viktigste lærdommen fra studien, svarer hun:

– Disse systemene og teknologiene er akkumulert gjennom nesten fire tiår og brukes i dag til oppgaver de ikke er utviklet for. Samtidig er de vanskelige å erstatte, fordi de fungerer som en motor det er bygget stadig mer oppå. De har fortsatt en funksjon, og kan derfor ikke bare fjernes.

Hun legger til:

– Det gjør at det hele kan minne om et korthus, hvor man hele tiden bygger videre og holder pusten litt mer for hver gang. Det var i hvert fall inntrykket jeg fikk, og som også flere ansatte ga uttrykk for: at systemene blir stadig mer sårbare og vanskeligere å stole på.

Teksten er opprinnelig publisert på Altinget Danmark, og oversatt fra dansk.