Sjefsforsker ved FFI: Jens er den viktigste generalsekretæren i Natos historie

«Holde tyskerne nede»

Hastings Lionel Ismay (Lord Ismay) var den første som bekledde posisjonen, da posten som generalsekretær ble etablert i 1952. Han ble i sin tid berømt for utsagnet om at Nato hadde tre formål: «Å holde amerikanerne inne, russerne ute og tyskerne nede». I stor grad var dette Natos oppgave under den kalde krigen, selv om Forbundsrepublikken Tyskland (Vest-Tyskland) ble Nato-medlem i 1955. 

Wörners vendinger

Den kalde krigens slutt ble markert i 1990. Da ble Tyskland gjenforent. Alliansen opplevde grunnleggende reformer. Tyskeren Manfred Wörner var Natos generalsekretær i denne perioden (1988–1994). Han huskes for tre ting: Sitt bidrag til at den tyske gjenforeningen kunne gjennomføres på en slik måte at Tyskland fortsatt kunne være medlem av alliansen. Dernest etableringen av Natos utstrakte hånd til de østeuropeiske statene, med etableringen av ordninger som «Partnerskap for fred». 

Dette la grunnlaget for de senere Nato-utvidelsene. Det tredje var omstillingen av Nato til nye oppgaver. For eksempel kom borgerkrigen i det daværende Jugoslavia allerede fra 1991 av høyt opp på dagsordenen. 

Omstillingen var svært viktig. Formålet var å opprettholde, men også videreutvikle, et kollektivt europeisk sikkerhetssystem med sterke institusjoner som Nato og EU. Det er disse institusjonene som bidrar til å sikre fred og stabilitet i Europa. De sørger med andre ord for både å holde fast ved og videreutvikle et euroatlantisk sikkerhetsfellesskap. Kjennetegnet er stabile forventninger om fredelig konfliktløsning mellom statene. 

Øst ble invitert

Etter den kalde krigen har Nato stått overfor to store oppgaver for å holde alliansen samlet. Det ene er å holde fast ved de politiske, økonomiske og militære forbindelsene over Atlanterhavet. Slik sikres USAs fortsatte tilstedeværelse i Europa.

Den andre oppgaven har vært å bygge politiske og militære bånd østover. Siktemålet har vært å gi medlemskap i alliansen til de de øst- og sentraleuropeiske statene som ønsket det.

De skeptiske russerne

Allerede på 1990-tallet var Russland det store spørsmålet. Hvordan skulle landet innpasses i et slikt kollektivt sikkerhetssystem? Russerne har alltid vært svært skeptiske til å bygge et europeisk sikkerhetssystem med utgangspunkt i Nato. Nato-utvidelsene har ikke vært i deres smak. Av samme grunn har forsøkene på å integrere Russland i denne typen vestlig institusjonsfellesskap vist seg å være uoverstigelig.

Russerne har alltid vært svært skeptiske til å bygge et europeisk sikkerhetssystem med utgangspunkt i Nato. Nato-utvidelsene har ikke vært i deres smak.

Bjørn Olav Knutsen
Sjefsforsker, Europeisk og transatlantisk sikkerhetspolitikk, FFI

Som krigen i Ukraina viser: Russland er slett ikke interessert i et slikt kollektivt, institusjonsbasert sikkerhetssystem. De vil heller ha et Europa som er inndelt i innflytelsessfærer. Det betyr et Europa der stormaktene dominerer.

I et slikt system er små- og mellomstore stater brikker i storpolitiske spill. De fungerer som bufferstater mellom stormaktene. Dette er en tilnærming EUs medlemsstater har gått bort fra. EU har heller satset på et system der felles institusjoner gir grunnlag for felles suverenitetsutøvelse.

Enighetsskaperen

Her er vi ved spørsmålet om hva en generalsekretær i Nato skal være: Har denne posisjonen noen forankring i den nordatlantiske traktaten fra 1949?

Generalsekretærens oppgave er følgelig å bidra til å skape enighet mellom de 31 (snart 32) medlemmene. Det sier seg selv at dette til tider er en svært vanskelig oppgave. Det faktum at posisjonen som generalsekretær heller ikke har noen forankring i Natos traktatgrunnlag, gjør det enda vanskeligere.

Bjørn Olav Knutsen
Sjefsforsker, Europeisk og transatlantisk sikkerhetspolitikk, FFI

Natos oppgave er å danne grunnlaget for et vestlig institusjonsfellesskap. Derfor er det viktig å påpeke at den er en konsensusorganisasjon. Her er det ingen overnasjonal styring, slik vi finner det i EU. Skal et vedtak fattes, krever det at alle medlemsstater slutter opp om vedtaket. I et slikt system blir generalsekretæren utnevnt av Det nordatlantiske rådet.

Rådet er det øverste beslutningsorganet i alliansen. Generalsekretærens oppgave er følgelig å bidra til å skape enighet mellom de 31 (snart 32) medlemmene. Det sier seg selv at dette til tider er en svært vanskelig oppgave. Det faktum at posisjonen som generalsekretær heller ikke har noen forankring i Natos traktatgrunnlag, gjør det enda vanskeligere.

I motsetning til EU er alle dag-til-dag-gjøremål i Nato basert på sedvane. For eksempel er generalsekretærposisjonen alltid forbeholdt en europeer. Natos militære øverstkommanderende (SACEUR) er alltid en amerikaner. Det er generalsekretæren som leder møtene i Rådet. Oppgaven er å dra de ulike posisjonene til medlemmene sammen. Dette setter store krav til generalsekretærens evne til å være diplomat mellom suverene nasjonalstater.

Krise etter krise

Å lede Nato er ikke lett. Som de fleste andre institusjoner har det vært flere kriser i samarbeidet opp gjennom historien. Fra den kalde krigens tid kjenner vi Frankrikes uttreden av det integrerte militærsamarbeidet i alliansen i 1966. Mange husker striden om utplassering av mellomdistansevåpen i Vest-Europa på 1980-tallet.

Etter den kalde krigen var Irak-krigen i 2003 en alvorlig krise for alliansen, fordi Frankrike og Tyskland hadde sterke motforestillinger mot den USA-ledede operasjonen. Innsatsene til Nato i Afghanistan bidro også til å undergrave solidariteten. Den kaotiske utrekningen i august 2021 vitnet om en allianse som kapitulerte overfor Taliban. 

Stoltenbergs snuoperasjon

Jens Stoltenbergs tid som generalsekretær har vært svært turbulent. Den ble innledet noen måneder før han tiltrådte i 2014. Russland annekterte Krym i mars. Noen måneder senere satte landet i verk fordekte militæroperasjoner i Donbas i Ukraina.

Under Stoltenbergs ledelse innledet Nato den største snuoperasjonen av alliansen siden den kalde krigens avslutning. Nato-toppmøtet i Wales høsten 2014 vedtok det etter hvert så berømte toprosentmålet. To år senere vedtok alliansen både den såkalte Enhanced forward presence (EFP). Det førte til utplasseringer av styrker i de baltiske landene og i Polen, og at cyberspace ble definert som eget krigføringsområde.

Stoltenberg har vært en drivkraft i denne omstillingen. Det er likevel ikke på dette området han utmerket seg mest forut for det russiske angrepet på Ukrainia februar 2022.

Mannen som taklet Trump

Håndteringen av USAs president Donald Trump framstår her som en virkelig politisk bragd. Den viser Stoltenbergs store evner som diplomat. Forskeren Leonard August Schuette skriver inngående om Stoltenbergs rolle da Trump, på Nato-toppmøtet i Brussel i juni 2018, truet med å trekke USA ut av alliansen.

Håndteringen av USAs president Donald Trump framstår her som en virkelig politisk bragd. Den viser Stoltenbergs store evner som diplomat.

Bjørn Olav Knutsen
Sjefsforsker, Europeisk og transatlantisk sikkerhetspolitikk, FFI

Bakgrunnen var Trumps tradisjonelle transaksjonistiske tilnærming til politikk. I dette tilfellet gikk synet hans ut på at europeerne ikke gjorde nok for eget forsvar, og at de i for stor grad satte sin lit til USA. Han beskyldte sine allierte for å være gratispassasjerer.

Artikkelen som bærer tittelen Why NATO survived Trump: the neglected role of Secretary-General Stoltenberg ble publisert i anerkjente International Affairs i 2021. Ifølge Schuette utgjorde Trump en eksistensiell trussel mot Nato.

Kontrollert for andre forklaringer, som strukturelle endringer i det internasjonale systemet, kommer forfatteren fram til sin konklusjon: Det var Stoltenberg selv som bidro til å redde alliansen. Schuette baserer sitt syn på et tyvetalls intervjuer med sentrale aktører i Nato-systemet.

Hva viser dette? Jo, et fenomen som ofte blir underspilt i studiet av internasjonal politikk, nemlig personligheters betydning for viktige internasjonale utfall. 

Brandt, Gorbi og Stoltenberg

I denne sammenhengen kan vi spørre om den tyske Østpolitikken hadde vært mulig uten forbundskansler Willy Brandt. Kunne den sovjetiske reformpolitikken bli gjennomført uten Mikhail Gorbatsjov? Med andre ord må enkeltpersoner kunne gis en agens å regne med i bedømmingen og analysene av internasjonale utfall.

Måten Jens Stoltenberg håndterte Trump og slik reddet alliansen, gjør ham utvilsomt til den viktigste generalsekretæren i alliansens historie. 

Merket etter Jens

Stoltenberg spiller i dag en vesentlig rolle i å støtte opp under den ukrainske motstandskampen. Det gjør han sammen med den amerikanske presidenten, den britiske statsministeren, den tyske forbundskansleren, den franske presidenten, EUs ledere og flere.

Hans bidrag til å omstille alliansen til en situasjon der det er krig i Europa, blir sannsynligvis det viktigste som kommer til å stå igjen etter den nå 64 år gamle Jens Stoltenberg når han en dag fratrer.  

Innlegget ble først publisert hos FFI.