Norge trenger en ny EU-gjennomgang – og et nytt kompetanseløft

Da EØS-avtalen ble inngått, for over 30 år siden, var EU først og fremst et prosjekt for marked, regler og økonomisk integrasjon. I dag er EU et bredere og dypere samarbeid, nærmere en statsdannelse, og også en geopolitisk aktør. Unionen håndterer krig og sikkerhet, energi og beredskap, teknologi og digital kontroll, industriell omstilling, klima, helse, forsyningssikkerhet og økonomisk trygghet.

Det betyr at EU i langt større grad enn før former norsk politikk, norske interesser og sikkerhet. Norge trenger derfor en ny gjennomgang av hvordan vi organiserer arbeidet med EU. Og derfor trenger vi også et langt sterkere og mer systematisk kompetanseløft i forvaltningen om EU og EØS – både sentralt, regionalt og lokalt.

Hovedpoenget er at EU ikke lenger er det samme som da Norge sa nei til medlemskap og ja til EØS. Og når EU endrer seg, må også norsk politikk og forvaltning gjøre det. For Norge er utfordringen særskilt krevende. Vi står utenfor EU, men blir påvirket av beslutningene på tilnærmet samme måte som medlemslandene på et stadig bredere spekter av områder.

Det betyr at vi må kompensere for at vi ikke sitter ved bordet når beslutningene tas. Vi trenger å bli bedre på å gjennomføre regler når de kommer (for å unngå eller ta ned etterslepet). Vi må også bli bedre til å følge prosessene tidlig, forstå dynamikken før beslutningene er ferdige, og identifisere hvor det finnes handlingsrom for påvirkning, tilpasning og strategiske valg.

Dette er ikke bare et spørsmål om formell medvirkning, men også et spørsmål om kapasitet, organisering og kunnskap.

I dag finnes det mye god kompetanse i norsk forvaltning. Samtidig vet vi at mye av opplæringen i EU- og EØS-arbeid fortsatt er praktisk og prosedyreorientert. Dette er selvsagt viktig, men ikke tilstrekkelig. Når grensene for hva som er EØS-relevant blir mer flytende, når nye initiativer ligger delvis innenfor og delvis utenfor EØS-avtalen, og når regjeringen ønsker å delta i samarbeid som ikke uten videre passer inn i eksisterende avtaler, øker behovet for analytisk forståelse, strategisk vurderingsevne og bedre koordinering.

Det er nettopp her utfordringen ligger. Mange av problemene Norge møter i dag er sammensatte. Energi handler ikke bare om energi, men også om sikkerhet, konkurranseevne og sosial legitimitet. Digital politikk handler ikke bare om teknologi, men også om marked, personvern, beredskap og geopolitikk. Helse kan ikke lenger forstås isolert fra forsyningskjeder, beredskap og europeisk samarbeid. Det samme gjelder klimapolitikk, handelspolitikk og industripolitikk.

I møte med slike saker kan sektorprinsippet, som lenge har vært et nedfelt prinsipp i norsk forvaltning, bli et betydelig hinder. Når spørsmål krysser sektorgrenser, og når EUs politikk i økende grad gjør nettopp det, holder det ikke at hvert departement eller hver etat følger «sitt» område på en god måte. Uten gode koordineringsmekanismer risikerer man at helheten forsvinner, at viktige koblinger overses, og at Norge kommer for sent inn i prosessene. Da er problemet ikke nødvendigvis mangel på innsats, men mangel på horisontal samordning.

Det er også grunn til å spørre om lederforankringen er god nok. EU- og EØS-arbeid kan ikke reduseres til spesialistkunnskap hos noen få saksbehandlere. Når EU i økende grad påvirker nasjonal politikk på tvers av felt, må forståelsen også opp på ledelsesnivå. Prioriteringer om hvilke saksområder Norge skal følge tett i forhold til EU, hvor det er viktig å være tidlig ute, hvilke prioriteringer som skal gjøres i iverksetting av nytt EU-regelverk, og hvilke allianser Norge bør søke, kan ikke overlates til den enkelte saksbehandler.

Det krever administrative ledere som forstår hvordan EU fungerer, hva som er i endring, hvorfor timing betyr så mye, og hvordan lederforankring kan gjøres.

Dette gjelder ikke bare i departementene. Også underliggende etater, fylkeskommuner og kommuner trenger mer EU/EØS-kompetanse. EU påvirker i dag stadig flere deler av regional og lokal politikk og forvaltning, enten det gjelder offentlige anskaffelser, klima, transport, energi, statsstøtte, digitalisering eller tilgang til europeiske programmer og virkemidler. Likevel er kunnskapen om EU ofte svært ulikt fordelt. Noen etater og tjenestemenn er tett på, andre langt mindre. Det skaper ulik evne til å utnytte handlingsrom, fange opp endringer og koble seg på relevante prosesser.

Et kompetanseløft må derfor tenkes bredere enn tradisjonell departementsopplæring. Det må omfatte hele styringskjeden.

Det er også behov for en mer systematisk kartlegging av hvordan EU- og EØS-arbeidet faktisk foregår i norsk forvaltning i dag. Hva slags kompetanse finnes? Hvordan jobber departementer og etater med EU-saker i praksis? Hvor oppstår flaskehalsene? Hvilke nye utfordringer oppleves som mest krevende? Og hvor svikter koordineringen? Slike spørsmål er nødvendige dersom man skal utvikle et treffsikkert opplærings- og reformarbeid. Men kartlegging alene er ikke nok. Den må følges av konkrete tiltak.

For det første trenger vi bedre og mer sammenhengende opplæring for sentralforvaltningen. Den må ikke bare forklare prosedyrer, men sette EU-arbeidet inn i en bredere politisk og institusjonell ramme. Forvaltningen trenger sterkere forståelse av hvordan EU utvikler seg som flernivåsystem, hvordan samspillet mellom institusjonene og medlemsstatene fungerer, og hvordan assosierte ikke-medlemmer som Norge påvirkes og eventuelt kan finne handlingsrom. Opplæringen bør koble dette til konkrete politikkområder som energi, sikkerhet, handel, klima og digital politikk.

For det andre trenger vi mer kunnskap om hvordan andre land organiserer sitt EU-arbeid. Norge er ikke alene om å måtte håndtere et komplekst forhold til EU. Sammenligninger med både medlemsland og andre assosierte land kan gi viktig læring om koordinering, tidlig involvering, iverksetting og strategiske prioriteringer. Også her må ambisjonen være mer enn bare teknisk kompetanse. Det handler om forvaltningslæring.

For det tredje: fylkeskommuner og kommuner må inn i dette arbeidet på en systematisk måte. I en tid hvor EU-regelverk og EU-initiativer griper stadig dypere inn i praktisk politikk og tjenesteutvikling, er det ikke bærekraftig at denne kompetansen forblir ujevnt fordelt. Regionale seminarer, digitale moduler og tematiske opplegg om kommunesektorens handlingsrom, EØS-avtalens betydning og EU som flernivåsystem kan være viktige grep.

For det fjerde trenger vi sterkere satsing på kunnskapsutvikling og formidling også utenfor forvaltningen. Skal Norge lykkes bedre i møte med et mer politisert og mer sammensatt EU, må kunnskapen om EU og EØS styrkes i samfunnet generelt. Det gjelder ikke minst i skoleverket. Et mindre følelsesstyrt offentlig ordskifte om Norges forhold til EU forutsetter bedre grunnkunnskap om hva EU er, hvordan det fungerer, og hvorfor utviklingen der betyr så mye for Norge.

Til syvende og sist handler dette om demokratisk styresett, robust politisk orden, og nasjonal handlekraft. Når stadig flere viktige beslutninger formes av EU og dets medlemmer, må vi i det minste sørge for at norsk forvaltning er rustet til å forstå utviklingen, følge beslutningsprosessene, og handle strategisk når det anses ønskelig eller nødvendig.

Det krever ikke nødvendigvis at alle deler av forvaltningen skal gjøre mer av alt. Men det krever at flere forstår mer og at kunnskapen innarbeides på en systematisk måte i forvaltningen.

På ARENA ved Universitetet i Oslo er vi i gang med denne oppgaven innenfor rammen av et prosjekt, som er finansiert av Utenriksdepartementet og en direkte oppfølging av den siste EØS-utredningens konklusjoner fra 2024 (NOU 2024:7). Denne utredningen pekte på behovet for sterkere kompetanse i forvaltningen, bedre samordning og en mer strategisk tilnærming til hvordan Norges avtaler med EU forvaltes. Skal Norge ivareta sine interesser i et EU i endring, er denne kunnskapen helt nødvendig.

Norge trenger derfor både en ny gjennomgang av hvordan EU- og EØS-arbeidet er organisert og faktisk fungerer, samt et omfattende og systematisk kompetanseløft som gjør forvaltningen bedre i stand til å møte det Europa vi faktisk står overfor – ikke det Europa vi en gang tilpasset oss til.

Begge artikkelforfatterne er tilknyttet ARENA Senter for europaforskning. Pernille Rieker er seniorforsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt, og Jarle Trondal er professor ved Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag, Universitet i Agder, og University of California, Berkeley, Institute of European Studies.