Forskere og utredere: Bryt båndene mellom utbygger og utreder

Naturen i Norge bygges ned, bit for bit. I strid med Stortingets mål for en bærekraftig arealforvaltning, bygger vi stadig ned natur i strandsonen, i høyfjellet i skog og myr. I stor skala.

Dette skjer til tross for at vi stadig får mer kunnskap om hvor viktig det er å få en naturpositiv utvikling, for å møte både naturkrisen og klimakrisen. Spørsmålet er om systemet sikrer at kunnskap om miljøkonsekvenser når frem til beslutningstakerne i den enkelte sak, hvor natur må avveies mot utbyggingsinteresser.

Krav til beslutningsgrunnlaget i arealsaker

Det er et grunnleggende krav i forvaltningsretten at en sak skal være «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes. Innen arealforvaltningen finnes det flere virkemidler som skal sikre til at beslutninger om arealbruk bygger på et forsvarlig og oppdatert kunnskapsgrunnlag.

Helt sentralt er bestemmelsene om konsekvensutredninger for planer og tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn.

NRK, Morgenbladet og Klassekampen har på forbilledlig vis rettet oppmerksomhet mot hvorfor natur taper mot næring og infrastruktur i hele landet. De har spurt om beslutningsgrunnlaget for arealpolitikken er godt nok. Særlig pekes det på store utfordringer rundt konsekvensutredninger – som er det viktigste kunnskapsgrunnlaget når større naturinngrep skal opp til vurdering.

Båndet mellom utbygger og utreder er et problem

Forvaltningen skal sørge for at konsekvensutredninger gjennomføres der lovgivningen krever det. I mange saker er det ikke forvaltningen selv som tar initiativ til en plan eller tiltak, men utbygger eller «tiltakshaver».

Utredningen gjennomføres da, som regel, i form av at et utredningsselskap engasjeres. I slike tilfeller er det altså den samme aktøren som har tatt initiativ til utbyggingen som skal bestille utredningen om hvordan naturen påvirkes av tiltaket.

Utbyggerne har ikke nødvendigvis interesse av at miljøutredninger er grundige

For eksempel er det Nye Veier AS som selv bestiller rapportene som vurderer miljøkonsekvenser av egne veiprosjekter, mens kraftselskapene bestiller miljøvurderingene av egne kraftutbyggingsplaner.

Det er prinsipielle betenkeligheter ved en slik ordning – at premisset for kunnskapsgrunnlaget styres av et marked, hvor oppdragstaker (konsulenten) er avhengig av at oppdragsgiver (utbygger) blir tilfreds med resultatet.

Som forskere og formidlere, som representerer planrettslige, lokaldemokratiske og naturforvaltningsmessige fagområder, mener vi det er på høy tid å ta tak i roten av problemet – båndet mellom utbygger og utreder og manglende kontroll av utredningene.

Uheldige konsekvenser av for tette bånd

Vi ser i dag en rekke uheldige følger av at utredningene som skal belyse konsekvenser for natur og klima bestilles av utbyggeraktørene.

For det første sikrer ikke dagens system at konsekvensutredningene belyser konsekvensene for natur i tilstrekkelig grad. Utbyggerne har ikke nødvendigvis interesse av at miljøutredninger er grundige, siden kunnskap om naturverdier kan komplisere gjennomføringen av utbyggingsprosjekter. I en undersøkelse NRK gjennomførte i 2021, sa bare én av de 13 anonyme konsulentene seg «helt upåvirket av hensynet til utbyggerne». Ferske evalueringer har dokumentert at kartlegginger sjelden etterprøves og kvalitetssikres.

For det andre risikerer man at kunnskap blir holdt tilbake av utbygger/tiltakshaver. Artsdatabanken har nylig slått fast at funn fra konsekvensutredninger ikke deles med samfunnet som de skal. Om utredningene gir uønskede funn, kan det for useriøse aktører være fristende å holde tilbake informasjon.

Om utredningene gir uønskede funn, kan det for useriøse aktører være fristende å holde tilbake informasjon

For det tredje kan tette båndene mellom utbygger og utreder, kombinert med svak faglig kontroll av konsekvensutredningene, lede til svekket tillit til forvaltningen. Dette er alvorlig. Vårt system baserer seg på at arealbruken bestemmes gjennom politiske prioriteringer. Det ligger likevel en forventning i systemet, og blant innbyggerne, at grundige utredninger skal ligge til grunn for de politiske beslutningene.

For det fjerde taper klima- og naturhensyn. Nedbygging, oppstykking og endret arealbruk i naturområder er viktigste årsak til at både arter og naturtyper står i fare for å forsvinne i Norge. Hvis vi ikke kan stole på at konsekvensutredninger gir den nødvendige kunnskapen for å prioritere mellom gode og dårlige utbyggingsprosjekter fra et miljøperspektiv, blir det vanskelig å snu en uønsket utvikling.

Nye regler trengs

For å øke tilliten til systemet, foreslår vi nye regler som innebærer at båndene mellom utreder og utbygger brytes.

Bestilleransvaret for konsekvensutredninger må ligge hos det ansvarlige forvaltningsorgan, ikke hos utbygger/tiltakshaver. Dermed forsvinner insitamentet hos utreder til å utarbeide en konsekvensutredning som favoriserer prosjektet. Utbygger skal fremdeles bekoste utredningene.

I de tilfeller hvor kommunen eller statlige organ (Statens vegvesen, Statsbygg) er tiltakshaver, bør bestilleransvaret flyttes til statsforvalter, for å sikre uavhengighet. Vi foreslår også at det vedtas regler for uavhengig kontroll eller fagfellevurdering av konsekvensutredninger.

Nødvendig å styrke (det lokale) plansystemets legitimitet

Å flytte ansvaret for å bestille konsekvensutredninger fra utbygger til ansvarlig forvaltningsorgan, vil styrke legitimiteten til konsekvensutredninger, og vil trolig også heve kvaliteten på utredningene.

Bestilleransvaret for konsekvensutredninger må ligge hos det ansvarlige forvaltningsorgan, ikke hos utbygger/tiltakshaver

Det vil også føre til at kommunene vil få mer eierskap til naturkartleggingene, ettersom de har bestilt dem selv. I det grønne skiftet vil kampen om ressurser, og areal, bli tøffere – med nye former for arealkrevende energiproduksjon og grønn industri. Det krever en klok, kunnskapsbasert og nøktern bruk av arealene.

I en tid hvor de folkevalgte skal vise retning i en omfattende klimaomstilling av samfunnet, må vi ha tillit til at de lokale plan- og beslutningsprosessene belyser konsekvensene av vedtakene. Dette sikrer at våre folkevalgte har kunnskap før beslutninger tas.