Dette er de uskrevne reglene for departementenes toppledere, ifølge forskere

For å lykkes i embetsverket er det ikke nok å ha kontroll på lovgrunnlaget og embetsverkets formelle plikter. Det finnes også uskrevne regler som er helt avgjørende å følge hvis du vil klare deg.

Du må for eksempel ikke overraske noen som betyr noe, med noe som helst. Og går du konsekvent tidlig hjem fra kontoret, blir det lagt merke til – og kan koste deg status.

Det mener Amalie Trangbæk, som er førsteamanuensis ved Institutt for statsvitenskap ved Aarhus Universitet. Sammen med Heidi Houlberg Salomonsen og to nederlandske kolleger har hun identifisert de uskrevne reglene som både ministre og departementsråder gjensidig forventer at begge parter følger.

Forskergruppen studerte the beliefs and practices of governmental elites, eller «landsbylivet», en metafor som er brukt av forskere allerede på 1970-tallet for å forstå forholdet mellom embetsverket og politisk ledelse. De tok for seg to «landsbyer» som er tett befolket av både embetsverket og politikere, nemlig Slotsholmen i København og Square Mile i Haag. I en artikkel i Governance oppsummerer de hva de har lært, og inviterer til lignende forskning i andre land. 

De uformelle reglene står ikke i motsetning til de formelle reglene. Snarere er de et verktøy for å navigere i de mange nedskrevne reglene og pliktene, som av og til reiser flere spørsmål enn svar, mener Trangbæk.

– De sier noe om hvor vanskelig det kan være å komme utenfra, når man i mange situasjoner ikke bare kan lese de formelle reglene og så vite hva som står på spill. Man trenger kjennskap til interne prosesser for å kunne orientere seg, sier hun til Mandag Morgen.

I forskningsartikkelen tar de ikke normativt stilling til reglene, men legger til grunn at disse er viktige for å lykkes i toppen av embetsverket, enten målet er å lykkes med politikk eller egen karriereutvikling.  

De åtte uskrevne reglene i toppen av embetsverket

1. Kjenn saksfeltet godt. Hvis du ikke gjør det, må du tilegne deg kunnskap raskt og under press.
2. Vit hvordan du får ting fra A til B. Det handler om å forstå systemet og mestre maskinrommets hierarkier og prosesser: Hvem skal involveres, og i hvilken rekkefølge?
3. Omgi deg med dyktige mennesker, og sørg for at de føler seg trygge. Medarbeiderne dine skal dekke dine blindsoner og tørre å utfordre deg. Forskerne bruker ordet fearless, som kan oversettes til psykologisk trygghet på norsk. 
4. Overrask aldri noen som betyr noe, med noe som helst. Det er ikke tid til uventede problemer.
5. Du må mestre det politiske håndverket. Det forventes at du forstår hva som skal til for å skape et politisk flertall i en gitt situasjon.
6. Forstå og respekter menneskene du skal samarbeide med. Arbeidet i embetsverket er et spill som gjentar seg, og dårlig oppførsel slår tilbake på et senere tidspunkt.
7. Jobb hardere enn de fleste. Lunsjpauser reduseres ofte til et minimum, og arbeidet fortsetter etter normal arbeidstid.
8. Få problemer til å forsvinne, eller helst: sørg for at de ikke oppstår i utgangspunktet. På dette området fant forskere litt ulike holdninger i København og Haag: Danskene hadde som «gullstandard» at problemer ikke engang skulle havne på statsrådens bord, mens nederlenderne var mer åpne for at problemer kunne være en fin anledning for statsråden til å demonstrere evne til å håndtere dem. I begge tilfeller var en avgjørende egenskap å ha evnen til å få problemene til å forsvinne. 

Et felles spillebrett

Da Amalie Trangbæk jobbet med sitt doktorgradsarbeid, fulgte hun åtte departementsråders hverdag gjennom to år, og intervjuet 15 ministre og 42 ledere i den danske sentraladministrasjonen.

Selv om noen av reglene kan virke åpenbare, peker de på en felles kultur i sentraladministrasjonen, som folk selv selv ikke nødvendigvis var bevisst. Trangbæk husker hvordan ansatte ofte fremhevet at nettopp deres departement var spesielt.

– Men fordi det finnes et sett av uformelle spilleregler som er stabile på tvers av Slotsholmen, er det ikke organiseringen og strukturen i det enkelte departement som avgjør samarbeidskulturen, sier hun.

Reglene gjelder både for ministre og øverste ledelse i embetsverket. Et eksempel er regelen om aldri å overraske noen som betyr noe.

– Hvis det skjer noe, forventer ministeren å bli informert av embetsverket. Men det kan også skape dårlig stemning hvis en minister overrasker sitt embetsverk med plutselige tiltak som ingen har hørt om, og som skal gjennomføres i morgen, sier Trangbæk.

Trangbæk sammenligner med et spillebrett som ministre og toppembetsmenn har tegnet opp sammen. Ved å holde hverandre ansvarlige for reglene, holder begge seg innenfor samme spill.

En uhensiktsmessig cocktail

De åtte reglene spenner bredt. I tillegg til å jobbe hardt og forhindre kriser, må du kjenne fagområdet ditt i dybden. Det tar tid – og tid er blitt en knapp ressurs i embetsverket.

Halvparten av de øverste lederne i departementene har sittet i stillingen i mindre enn to år, ifølge den danske Magtudredningen 2.0. Det betyr at fagkunnskapen er relativt lav, mens prosesskunnskap prioriteres høyt.

Dette gjenspeiles også i de uskrevne reglene: Du må vite hvordan du får ting fra A til B, og det er avgjørende at du kan få problemer til å forsvinne. Nettverk og sosiale ferdigheter er sentrale.

– Hvis du kjenner folk, er det lettere å samarbeide. Og det blir viktigere jo høyere tempoet er, fordi du må kunne ta opp telefonen og ringe, sier Trangbæk.

Tempoet er høyt i sentraladministrasjonen. Sju av ti embetsfolk oppgir i en undersøkelse at tempoet i politiske prosesser påvirker kvaliteten på lovgivningen.

Saker som «barnebrudssaken» og «minkskandalen», som har vært svært krevende i Danmark, viser at kvalitet og faglighet ikke alltid holder tritt med tempoet.

– Men betyr det også at kulturen ikke skaper trygge medarbeidere, siden det ikke ble sagt fra i tide?

– Jeg har observert departementsråder si fra flere ganger, selv når ministeren tydelig syntes det var irriterende. De stod fast, sier Trangbæk.

– Sakene har samtidig vist politikerne at embetsfolk som ikke sier fra i tide, gjør dem en bjørnetjeneste.

Fagforeningen Djøf er bekymret for det politiske presset. Etterspørselen etter politisk-taktisk rådgivning øker, og nesten ni av ti ledere er ansatt midlertidig.

– Det gjør dem mer sårbare hvis de sier fra overfor ministeren. Midlertidige ansettelser bør være unntaket, skriver Djøfs leder Sara Vergo til Mandag Morgen.

Du må jobbe hardt – og minst hardere enn de fleste

Tidlig i 2024 formulerte alle departementsrådene i Danmark noen prinsipper for et bedre arbeidsmiljø. De skulle blant annet gjøre opp med en kultur der man bruker hverandres tid utenfor arbeidstid.

Likevel opplevde ikke Trangbæk stor vilje til kulturendring.

– Det var ingen som syntes synd på seg selv. De var klar over at jobben krever mange timer.

Kim Melander Jensen i Lederne peker på at arbeidstid i seg selv ofte er mindre viktig for ledere.

– Ledere drives av mening i arbeidet. Så lenge arbeidet oppleves meningsfullt, er de fleste fornøyde.

Samtidig viser analysen at nesten hver femte leder opplever stress.

Sanksjoner?

Siden reglene ikke er formelle, finnes det heller ingen formelle sanksjoner. Men det er likevel lurt å følge dem, mener Trangbæk.

Brudd blir nemlig lagt merke til. Et eksempel er at den kjente danske embetsmannen Lars Findsen fikk kallenavnet «Tito» fordi han angivelig foretrakk å jobbe tirsdag og torsdag fra kl. 10 til 14.

Trangbæk understreker likevel at det fortsatt finnes et handlingsrom der ministre og departementsråder kan definere sin egen rolle.

Hun mener også det er sunt at samfunnet diskuterer balansen mellom faglig og politisk rådgivning i embetsverket.

– Det finnes ingen eksakt formel for hvor balansen skal ligge. Det er vanskelig å si når noe er for faglig eller for politisk – jeg ser det som en blanding.

Relevans for andre land

Forskningsprosjektet som Trangbæk er en del av, omfatter ikke Norge. Forskerne mener at det de har funnet, er generaliserbart på den måten at man vil kunne finne mye av det samme i toppskiktet i andre institusjoner i samme land, men mener at det er «verdt å utforske» om det også gjelder i andre land. 

Amalie Trangbæk vil ikke si noe om hvorvidt man kunne ha funnet det samme i Norge, men hun vektlegger verdien av forskningsmetoden. 

– Den dybdeinnsikt man får ved å observere, har gitt meg mulighet til å stille spørsmål på en helt ny måte, med folks egne ord, forkortelser og formuleringer. Det gir igjen mulighet til å forstå bedre hva som blir sagt i intervjuer – og hva som ikke blir sagt, skriver hun til Stat & Styring.