Skynder offentlige virksomheter seg med å bruke opp pengene før jul?

At offentlige virksomheter skynder seg å bruke opp budsjettet før nyttår, fordi ellers «forsvinner» pengene, er en velkjent forklaring på sløsing i staten. Eller en myte?

Et nytt eksempel på fenomenet kommer fra USA. Ifølge The New Republic brukte det amerikanske forsvarsdepartementet 93 milliarder dollar i september, som er den siste måneden i det føderale regnskapsåret. Blant innkjøpene var et Steinway-flygel til nær 100 000 dollar og entrecôte for over 15 millioner dollar. Dette for å bruke opp midler som ellers ikke kunne overføres til neste budsjettår.

Men skjer dette også i Norge?

For å teste myten, har Stat & Styring sjekket hva tallene sier. Vi lastet ned hele statsregnskapet for 2024, i form av en excel-fil bestående av en kvart million rader. På den måten kan vi se på statens utgifter måned for måned.

Vi avgrenser til varekostnader og større utstyrsanskaffelser, som i regnskapets kontoplan kalles 400-serien. Dette korter ned antall rader til 5100.

Hvorfor kun utstyr og investeringer?

Ved å avgrense oss til disse postene utelukker vi ting som inntektsposter, lønnsposter og husleie, altså faste utgifter og utgifter som i teorien kan ha store naturlige utslag ved årslutt.

Vi holder også de fleste konsulenttjenester utenfor. En stor del av disse kan antas å bli fakturert i desember, og en av grunnene er nettopp at pengene «forsvinner» til nyttår. Men det vil normalt være planlagt tidlig på året og tjenestene er levert i flere måneder før fakturaen sendes.

Vi sitter igjen med det som stort sett er innkjøp: små og store investeringer, IT-utstyr, maskiner og oppgraderinger av slike. Totalt ble det brukt 71 millarder på disse postene i 2024.

Fordeler vi disse utgiftene på måneder, begynner det å danne seg et bilde. 

Grafen viser 400-serien fordelt på hvert fagdepartement, her er altså underliggende virksomheter inkludert. Eksempelvis er Kulturdirektoratet en del av den totale potten Kultur- og likestillingsdepartementet.

Disse tallene inkluderer kun såkalte bruttobudsjetterte virksomheter. Dette er fordi nettobudsjetterte virksomheter kan ha andre muligheter til å overføre penger til neste år, og problemstillingen er ikke nødvendigvis relevant for disse.

Mønsteret er tydelig, forbruket går betydelig opp i desember. Men forklaringen er mer sammensatt enn mytene skal ha det til. 

Riksrevisjonen: Har ikke undersøkt det

Kommunikasjonsavdelingen i Riksrevisjonen skriver til Stat & Styring at de ikke sett særskilt på fenomenet.

– Vi har ikke undersøkt dette nærmere og har derfor ikke et grunnlag for å si noe om hvorvidt dette er vanlig eller ikke.

– Vil dette være et område dere vurderer nærmere i egen revisjon?

– Vi vurderer fortløpende hva vi skal undersøke nærmere. Om dette er en problemstilling vi eventuelt vil forfølge, blir en del av den løpende vurdering vi gjør av vesentlighet og risiko når vi velger hva vi skal gå inn i.

Til nå har synes det altså ikke som om Riksrevisjonen har testet en av de vanligste mytene om offentlig sløsing.

Store utslag for noen

Resultatene kan også fordeles på virksomhetsnivå. Her har vi sammenlignet gjennomsnittlig forbruk i januar til november, med desember alene. Det viser enorm variasjon mellom virksomheter.

Gjelder ikke alle 

Det er heller ikke alle som har store utslag. Blant de med minst avvik mellom snittet januar–november og desember, finner vi:

1. Folkehelseinstituttet: 98 prosent
2. Norsk Polarinstitutt: 103 prosent
3. Digitaliseringsdirektoratet: 103 prosent

Her ligger altså desember omtrent på linje med resten av året.

Det finnes også virksomheter som brukte mye mindre i desember enn resten av året:

1. Dagligvaretilsynet: minus 800 prosent
2. Riksadvokaten: minus 527 prosent
3. Energidepartementet: minus 563 prosent

Det er også en del mindre virksomheter som rett og slett ikke har hatt noen, eventuelt veldig få, varekostnader og større utstyrsanskaffelser i løpet av 2024.

NAV: 14 ganger høyere i desember

Ser man på de største virksomhetene i staten, skiller utstyrsposten i NAV seg ut. NAVs utstyrskostnader gjør et markant hopp mot slutten av året, og i desember 2024 bokførte etaten 14 ganger mer enn gjennomsnittet for januar–november.

Bjørn Magne Prestegard, avdelingsdirektør i Økonomiseksjonen, understreker at Nav er opptatt av en forutsigbar og god økonomistyring.

– Det å holde seg innenfor sine bevilgninger og være forsiktige med å ikke bruke for mye av budsjettet tidlig på året, er viktig i denne sammenheng, skriver han.

Ifølge Nav er dette altså ikke et eksempel på budsjettpanikk, men heller at man holder igjen for å sikre at man ikke overskrider bevilgningen.

– Som en følge av dette, vil det være naturlig at bestillinger blir gjort mot slutten av året og at en del utgifter dermed blir utbetalt i november og desember, påpeker han.

Datakjøp i Kulturdirektoratet

Også i Kulturdirektoratet er desemberforbruket høyt. Statsregnskapet viser at direktoratet gjorde et større datamaskinkjøp i desember.

Yngve Seierstad Stokke, fungerende direktør og direktør for virksomhetsstyring bekrefter at økningen skyldes planlagte investeringer:

– Disse omfatter ombygging av våre lokaler i Oslo, oppgradering av møteromsutstyr og utskifting av IT-utstyr. Utbetalingene kommer i desember fordi både ferdigstillelse og fakturering av disse prosjektene skjedde i siste del av året, skriver han.

Han legger til at den nevnte ombyggingen ble forsinket og skulle vært fullført tidligere i året.

– Er det normalt at investeringer konsentrerer seg i desember hos dere?

– Vi har ofte noe høyere utgifter mot slutten av året, også når det gjelder investeringer. Som statlig virksomhet må vi følge ettårsprinsippet, som betyr at midlene skal brukes og regnskapsføres i det året de bevilges. Derfor sørger vi for å få fakturaer og sluttavregninger innen årets utgang, slik at kostnadene belastes på riktig budsjettår.

Han legger til at de derfor må vi vente med enkelte investeringer til de vet mer om budsjettene for både inneværende og neste år. Anskaffelser og prosjekter som er planlagt gjennom året, blir derfor først fullført og fakturert i siste kvartal.

Ønsker mer fleksibilitet

– I hvilken grad opplever dere ettårsprinsippet som en utfordring når det gjelder forutsigbar økonomistyring?

– Ettårsprinsippet kan skape utfordringer for langsiktig planlegging av prosjekter som strekker seg over flere budsjettår. Når aktivitetene er avhengige av flerårige investeringer, eller har store kostnader som varierer mye fra år til år, blir planleggingen mer krevende, skriver han.

Stokke legger til at et større handlingsrom kunne gitt bedre forutsigbarhet og mulighet til å gjøre flerårige vurderinger i noen tilfeller.

I Statsbudsjettet har Kulturdirektoratet adgang til å overføre noen midler til neste budsjett, men det gjelder først og fremst posten Kunstnerstipend. Stokke etterlyser en større adgang til overføring:

– Vi skulle gjerne hatt større rom for å overføre midler også på poster som gjelder generelle investerings- og utviklingsaktiviteter.

Rundt 400 poster i statsbudsjettet har i dag stikkordsfullmakten «kan overføres» ved seg. Det gir adgang til å ta med ubrukte midler til neste budsjettår.

En rapport fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) viser at fullmaktene stort sett brukes når virksomhetene får dem, men at det på de fleste overførbare poster overføres kun en liten andel.

Samtidig, ved 20 prosent av postene overføres mer enn halvparten av samlet disponibel bevilgning til neste budsjett.

– Ikke ment å skape tidspress

Finansdepartementet avviser at regelverket fører til et kappløp om å bruke opp penger før nyttår.

– Ettårsprinsippet skal sikre demokratisk kontroll og årlige prioriteringer, men det er ikke ment å skape tidspress eller kunstig aktivitet ved årsslutt, skriver ekspedisjonssjef i Finansavdelingen Silje Gamstøbakk i en e-post til Stat & Styring.

Samtidig peker departementet på at regelverket allerede gir en viss fleksibilitet mellom budsjettår.

– Regelverket inneholder allerede ordninger som skal redusere insentiver til å bruke opp midler unødvendig, og departementene følger opp virksomhetene gjennom styring, rapportering og revisjon for å sikre at midlene brukes riktig, skriver Gamstøbakk videre.

Departementet opplyser videre at ettårsprinsippet gir politikerne mulighet til å prioritere statens utgifter på nytt hvert år og tilpasse finanspolitikken til endrede behov.

Også utslag på milliardpostene

Vi kan grave oss enda dypere ned i statsregnskapet, og ser vi på en av de aller største investeringspostene i statsbudsjettet finner vi posten riksveiinvesteringene, under Statens Vegvesens budsjett.

I 2024 ble det brukt 14,7 milliarder på posten. Også her finner vi en desembertopp.

I tillegg finner vi også en topp i juli. Det kan tyde på et sesongsluttsfenomen.

Avdelingsdirektør for økonomi Rita Kvivesen i Statens vegvesen forklarer julitoppen slik:

– De høye utbetalingene i juli 2024 kan blant annet forklares med at det ble tatt ut et forskudd i størrelsesorden 500 mill. kr i forbindelse med oppstart av en kontrakt.

Hun legger også til at både 30. juni og 30. november falt på henholdsvis en søndag og lørdag. Noe som gjorde at flere fakturaer enn vanlig ble bokført i disse juli og desember.

Samtidig opplever de at entreprenører er opptatt av å fakturere for arbeid samme år som det er utført.

– Derfor er det viktig at arbeid som er utført i november blir fakturert i tide, slik at kostnadene kommer med i riktig regnskapsår. Dette innebærer at Statens vegvesen i desember som regel vil betale for arbeid utført i oktober og en andel av arbeid utført i november.

Utbetalingene kan også øke på grunn av sluttoppgjør.

– Før årsskiftet ønsker partene å gjøre opp avvik, mengder og utført arbeid, og beregne eventuelle trekk. Entreprenørene er også ekstra nøye med å fakturere endringsarbeid som er utført før årsslutt, slik at kostnadene blir bokført på riktig år. 

– Skiller 2024 seg fra tidligere år når det gjelder konsentrasjon av utgifter i desember?

– Vi vurderer at desember 2024 ikke skiller seg spesielt ut.

"Kan overføres"

Samtidig minner de om at posten riksveiinvesteringer har stikkordsfullmakten «kan overføres».

– Muligheten til å overføre ubrukt bevilgning bidrar etter Statens vegvesen til god og fleksibel utnyttelse av bevilgede midler, og fullmakten har vært benyttet i år med mindreforbruk, poengterer Kvivesen.

Derfor avviser de myten direkte:

– På denne bakgrunn mener vi at teorien om at man «bruker opp pengene før jul» har liten relevans for investeringspostene i Statens vegvesen.

Liten del av totalen

Det kan altså virke som om myten et stykke på vei stemmer, altså at det brukes mer penger før jul, samtidig som flere de største avvikene har forklaringer som innebærer at dette ikke nødvendigvis fører til dårlig pengebruk.

Det må også ses i lys av at de aktuelle budsjettpostene utgjør en relativt liten andel av alle offentlige utgifter. Innkjøp av maskiner og utstyr utgjør mindre enn fire prosent av statsbudsjettet, og de samlede avvikene i desember utgjør en brøkdel av dette.