Christian Hambro: Avkommersialiseringsutvalget - tautrekking mellom offentlig og privat sektor
SV fikk regjeringen til å nedsette utvalg som skal se på hvordan det offentlige skal gå fram for å «ta tilbake» oppgaver. Tilhengere av privat drift, er neppe begeistret og mens motstanderne jubler. Spaltist og advokat, Christian Hambro, vurderer her problemstillingen i et EØS-perspektiv.
Christian Hambro
Privatpraktiserende advokatI regjeringens Hurdals-plattform heter det at den vil ha en kraftig reduksjon av den kommersielle aktiviteten i helse- og omsorgssektoren. SV fikk i forbindelse med budsjettbehandlingen for 2022 Stortinget til å vedta et anmodningsvedtak om å nedsette et utvalg for å se på hvordan det offentlige skal gå fram for å «ta tilbake» oppgaver. Deretter oppnevnte regjeringen det som nå heter «Avkommersialiseringsutvalget», som skal avgi en rapport som skal inn i serien Norges offentlige utredninger (NOU).
De som er tilhengere av privat drift, er neppe begeistret for et regjeringsoppnevnt utvalg som skal hjelpe det offentlige med å ta oppgaver bort fra private aktører. De som ønsker avkommersialisering er på sin side trolig fornøyd med at det blir laget oppskrifter for hvordan dette kan gjøres i praksis.
Et politisk minefelt
Noe uvanlig har skjedd i utvalget. To av utvalgets medlemmer har hatt en utblåsing som har kommet pressen for øre, lenge før utvalgets skal avgi sin innstilling. I tillegg er det visst slik at noen av utvalgets medlemmer ikke stiller på møtene lenger. Utvalgsarbeid foregår vanligvis i det stille, medlemmene kritiserer ikke hverandre i det offentlige rommet. og sekretariatet ytrer seg slett ikke. Hva har skjedd her? Er det tale om frustrasjon knyttet til arbeidsmåten, politisk uenighet eller begge deler?
Det som er sikkert, er at Avkommersialiseringsutvalget har et mandat som går rett inn i et politisk minefelt. Det er i den sammenhengen et poeng å minne om at det ikke bare er på helse- og omsorgsområdet det foregår en tautrekking om hvilken plass det skal være for private aktører på tjenesteområder dominert av det offentlige. Det er heller ikke Hurdals-plattformen som har satt i gang en ny politisk strid. Næringslivet har helt siden EØS-avtalen ble inngått presset på for å overta offentlige oppgaver eller unngå konkurranse fra det offentlige.
Kommersiell eller offentlig drift?
For å si det meget forenklet, er det slik at venstresiden i politikken vil at det offentlige skal ta hånd om det meste på helse- og omsorgsområdet, mens høyresiden ønsker den motsatte utviklingen. Venstresiden mener at kommersiell drift fører til at økonomiske hensyn blir styrende, i stedet for hensynet til brukerne. Videre er synspunktet at legitimiteten til velferds-systemet vil bli svekket om skattepengene ender opp hos kommersielle aktører. Høyresiden mener det offentlige ikke bør ha monopol på tjenesteyting på velferdsområdet og at et mangfold gir verdifull valgfrihet. Noen mener at private aktører kan være mer effektive enn det offentlige, og at offentlige tjenesteytere blir mer effektive ved å møte konkurranse fra private.
I mandatet til utvalget blir det fastslått at det offentlige tar seg av omlag 80 prosent av tjeneste-produksjonen på velferdsområdet. Dette omfatter områdene barnehager, skoler (grunnskoler og videregående skoler), barnevern, eldreomsorg (både i institusjon og hjemmebaserte tjenester) og spesialisthelsetjenester (herunder rusbehandling, psykiatri, habilitering, rehabilitering, og kirurgi.) Omsorgsområdet omfatter også asyl- og flyktningmottak og arbeidsmarkedstiltak.
Hva som bør være offentlig oppgaver og hva det private skal ta seg av, er det til dels stor uenighet om. Helse- og omsorgsoppgaver er i stor grad et kommunalt ansvar. Respekten for det kommunale selvstyret og demokratihensyn tilsier da at kommunene selv skal få bestemme hvordan de vil løse sine oppgaver, med eller uten privat hjelp. Det er stor variasjon mellom kommunene i hvilken grad det åpnes opp for private løsninger.
Næringslivet bruker EØS som brekkstang
I denne forbindelse er det viktig å peke på at det etter EØS-avtalen er opp til hver enkelt stat å bestemme hva som skal være offentlig oppgaver utenfor markedet og hvordan de skal organiseres. I den grad det offentlige opptrer som en markedsaktør i konkurranse med private, må myndighetene sørge for at de private og offentlige aktørene likestilles. EØS-avtalen kan også ha betydning for hvordan avkommersialisering kan gjennomføres i praksis.
Avkommersialiseringsutvalget vil utrede både hvordan kommuner lovlig kan ta tilbake oppgaver som i dag utføres av private, og redegjøre for fordeler og ulemper ved ulike løsninger. Utvalget har ikke som mandat å anbefale eller fraråde avkommersialisering.
Utvalgets arbeid må som alt nevnt settes inn i en bredere sammenheng. Næringslivet, gjerne med støtte fra næringslivets organisasjoner, har i årevis forsøkt å bruke EØS-avtalen som brekkstang for å utvide mulighetsrommet for private aktører, både på helse-og omsorgsfeltet, og på andre områder. Det er særlig EØS-avtalens bestemmelse om offentlig støtte som har vært brukt. Stort sett har næringslivet ikke lykkes i disse forsøkene. Dette skal kanskje næringslivet være fornøyd med på lang sikt. Hvis EØS-avtalen kunne brukes til å stanse legitime politiske vedtak, ville det kanskje ha økt motstanden mot EØS-avtalen og EU i befolkningen, noe næringslivets organisasjoner stort sett ikke ønsker.
Rettssakene om forholdet mellom offentlig og privat virksomhet belyser også at det offentlige bør løse sine oppgaver på den måten som det synes er best, uten å la seg skremme av mer eller mindre tvilsomme private søksmål. Det er sikker EØS-rett at helse-, omsorgs- og undervisnings-tjenester som det offentlige i det alt vesentlige finansierer fullt ut, ikke regnes som næringsvirksomhet som omfattes av EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Hvis en offentlig tjenesteyter utenfor markedet også tilbyr varer eller tjenester i markedet, vil den delen av virksomheten regnes som kommersiell, og være underlagt de vanlige reglene. Dette er for eksempel tilfellet for sykehusapotek som publikum kan benytte seg av.
Bølgen bad og aktivitetssenter - et ferskt eksempel
En fersk dom fra Follo tingrett, som ennå ikke er rettskraftig, kan belyse tautrekkingen som foregår om hvilke oppgaver det offentlige kan ta seg av. I korthet er saken at Frogn kommune ønsket å bygge og drifte Bølgen bad og aktivitetssenter som et velferdsgode til glede for kommunens innbyggere. Tre mindre private aktører innen fritidsaktiviteter gikk til sak for å få dom på at kommunen hadde gitt idrettssenteret ulovlig offentlig støtte (gjerne kalt statsstøtte). Hvis dette var riktig, måtte støtten tilbakebetales til kommunen, noe som ville styrke de private aktørenes konkurransekraft i det lokale markedet. I tillegg krevde de erstatning for det tap de led fordi deres omsetning ble mindre enn ellers pga. det kommunalt eide idrettssenteret.
Søksmålet bygget i stor utstrekning på en rapport skrevet av Oslo Economics, som var betalt av arbeidsgiversammenslutningen Virke. Det har formodningen for seg at Virke støttet det private saksanlegget rent moralsk. Om organisasjonen også betalte noen av saks-omkostningene, er ukjent.
Kommunen hadde gitt senteret ulike former for støtte over flere år, slik at det var mange spørsmål som ble behandlet av retten. Det ville føre for langt å omtale alle problemstillingene som kom opp i saken her. Fra saksøkernes side ble det fremført at EØS-avtalens regler om offentlig støtte skal fremme konkurransen i markedet. Det er riktig, men bare i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom statene, noe som neppe er tilfellet når det gjelder det aktuelle senteret som kun har et meget begrenset lokalt marked. Samhandels-spørsmålet ble imidlertid ikke drøftet av retten i sin fulle bredde, fordi saken stort sett ble løst på annet grunnlag.
Politisk er det mest interessante at retten godtok driftsstøtte på flere millioner kroner i året under henvisning til EUs generelle gruppeunntaksforordning (EU 651/2014) artikkel 55. Bestemmelsen gir det offentlig rett til å støtte idrettsinfrastruktur beregnet på allmenheten, som for eksempel det aktuelle idrettssentret, forutsatt at støtten ikke overstiger kostnadene.
Saksøkerne tapte saken i sin helhet og ble med rette også ilagt fulle saksomkostninger. Hvordan saken vil fremstå etter en eventuell ankebehandling, vil vi vite om et års tid eller vel så det.