Behov for å tydeliggjøre statens roller i digitaliseringen av Norge

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 4/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalartikkel. Lenke nederst i teksten. 

Digitaliseringsstrategien for 2025–2030 har en ambisjon om at Norge skal bli verdens mest digitaliserte land. Blant rekken av virkemidler som skal tas i bruk, er sterkere samordning mellom offentlige aktører, satsing på digital infrastruktur og datadeling og ikke minst et bedre samspill mellom privat og offentlig sektor. I den skandinaviske samfunnsmodellen har staten tradisjonelt hatt en svært sentral rolle, både som premissgiver, eier og tilrettelegger av samfunnsinfrastruktur. I tråd med dette eier den norske staten både digital infrastruktur, betydelige dataressurser og digitale fellesløsninger som de forvalter på vegne av oss alle.

Det er imidlertid uklart hvilken rolle staten egentlig burde ha i den digitale utviklingen. Digitaliseringsstrategien mangler en prinsipiell analyse av og holdning til forholdet mellom staten og markedet i den digitale omstillingen. Dette er både overraskende og uheldig. Overraskende fordi det lenge har stått strid om hvorvidt staten konkurrerer med markedet, og gjennom sin tilstedeværelse faktisk hindrer innovasjon. Uheldig fordi digitaliseringsstrategien blir utydelig som strategi når arbeidsdelingen mellom staten og markedet ikke beskrives mer eksplisitt og prinsipielt.

Spørsmålet om statens rolle i digitaliseringen kan analyseres på ulike nivåer: På overordnet, prinsipielt nivå har det lenge stått strid mellom to perspektiver. Det ene er perspektivet til Schumpeter, som vektlegger den frie entreprenørens kraft i innovasjon og begrenser statens rolle og tilstedeværelse til regulering. Det andre er det vi for enkelthets skyld kan kalle Mazzucato-perspektivet, som anbefaler at staten tar en aktiv lederrolle i den teknologiske utviklingen. Det pågår en livlig debatt i forskningsmiljøene om premisser og faktiske resultater i de to perspektivene.

På et mer praktisk nivå og i en norsk kontekst bør bildet nyanseres. Statens rolle er åpenbart ikke et enten-eller-spørsmål, og det trengs avveininger mellom de rollene staten kan og bør spille. I dag er variasjonen i statens deltakelse veldig stor, uten at det alltid er åpenbart hvorfor man har landet på en spesifikk rolle. I noen tilfeller er brukerløsningene overveiende private, mens staten begrenser seg til å forvalte infrastruktur og kopier av viktige data (helseregistrene). I andre tilfeller er staten både premissgiver, teknologileverandør, eier og tilrettelegger av digital infrastruktur og sentrale dataressurser (Forskningsnettet, Nødnett, ID-porten, Matrikkelen etc.). Ofte virker de valgene som er gjort, situasjonsbestemt eller tilfeldige. Vårt utgangspunkt er at slike tilfeldigheter medfører risiko for inkonsistente og suboptimale oppsett, fragmentering av fremvoksende økosystemer og utfordringer knyttet til rolleblanding, overstyring, monopoldannelser og manglende innovasjon.

Behovet for et rammeverk

Vår lange erfaring som konsulenter eller akademikere har gitt oss mulighet til å studere hvordan statens rolle og ansvar defineres i ulike digitaliseringsinitiativ. Vi ser at det diskuteres og vurderes gjentakende ganger, men uten et prinsipielt utgangspunkt. Den ressursbruken dette innebærer i statlig utrednings- og utviklingsarbeid, er betydelig. Hvert prosjektforslag, konseptvalgutredning og satsingsforslag drøfter, vurderer, problematiserer og gir anbefalinger i spørsmålet om hva staten bør gjøre. Vi mener det er et klart behov for et rammeverk som identifiserer typiske roller, med generelle kriterier for når og hvordan de kommer til anvendelse. Et slikt rammeverk vil ikke bare bidra til konsistens og effektivitet, men også til økt transparens – siden underlaget for beslutninger blir enklere å forstå og formidle. Vi innser samtidig at forslaget er ambisiøst, og at vi i denne artikkelen kun har mulighet for å skissere noe og (forhåpentlig) starte en debatt om temaet.

Mens forholdet mellom staten og markedet for så vidt har vært diskutert og teoretisert i lang tid, utfordrer fremveksten av digitale plattformer og økosystemer tidligere tenkning. Flere forskere hevder at det digitale økosystemet representerer en ny type organiserende struktur, som kan omfatte både offentlige og private aktører. De digitale økosystemenes evne til å koordinere verdiskapende aktiviteter mellom komplementære aktører taler for at det faktisk er en ny organisasjonsform, som konseptuelt ligger plassert et sted mellom staten og markedet. Vårt forslag til rammeverk legger til grunn en slik forståelse.

Eksempler på statlige roller

Variasjonen i statens roller kan illustreres gjennom noen kjente eksempler:

Altinn

Altinn var opprinnelig et samarbeidsprosjekt mellom Skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene. Formålet var å lage en felles internettportal for alternativ innrapportering av økonomiske data fra næringslivet til det offentlige. Målet var å forenkle bedriftenes innrapportering til hver enkelt offentlig etat. Over tid har Altinn utviklet seg til å bli navet i et stort økosystem som betjener alle innbyggere og bedrifter i Norge, med staten som eier av den tekniske plattformen.

Nytt nødnett

Det norske nødnettet er et landsdekkende, digitalt radiosamband basert på TETRA-teknologi levert av Motorola. Det er først og fremst utviklet for sikker og robust kommunikasjon mellom nødetatene. Staten styrer og har full kontroll over utvikling og drift av hele sambandsinfrastrukturen. Løsningen tilbyr kryptert, prioritert og pålitelig kommunikasjon og fungerer som kritisk infrastruktur i fred, krise og krig med en meget høy sikkerhetsmessig betydning. Det pågår nå et arbeid for å sikre overgang til et nytt nødnett basert på moderne kommersiell mobilteknologi (4G/5G og senere generasjoner), som erstatning for et gammeldags og dedikert nett. Statens eierskap skal begrenses til en «tjenesteplattform» som håndterer oppdragskritiske funksjoner (gruppekommunikasjon, prioritering og sikkerhet). Overgangen til bruk av kommersielle radionett innebærer en avhengighet til private mobiloperatørers infrastruktur. Statens nye rolle understøttes av en rekke virkemidler (regulering, kravstilling, tilsyn) for å sikre tilstrekkelig nasjonal kontroll og forsvarlig sikkerhet og robusthet.

Det norske betalingssystemet

I 1973 etablerte de norske bankene BBS, en felles avregningssentral for transaksjoner mellom ulike banker. Dette ble starten på en lang utvikling av felles banktjenester, som BankAxept, BankID og Vipps. Det spesielle var at bankene samarbeidet om disse tjenestene, mens banker i de fleste land valgte å utvikle hver sine løsninger, noe som var samlet sett mye dyrere og mer upraktisk for kundene. Resultatet for Norge ble at vi fikk et av verdens beste betalingssystemer og et nasjonalt digitalt økosystem, der Norges Bank har en viktig tilsynsrolle og rolle som operatør for de faktiske pengeoppgjørene mellom bankene, uten å være plattformeier.

eResept og reseptformidleren

Etableringen av eResept og reseptformidleren illustrerer en ganske annen statlig rolle, der staten ved Helsedirektoratet har tatt et tydelig ansvar som eier og forvalter av en digital infrastruktur som Norsk helsenett drifter. Reseptformidleren er i dag den nasjonale plattformen for elektronisk håndtering av resepter. Alle aktører i helsevesenet – fra fastleger til apotek – må forholde seg til denne fellesløsningen. Staten har her valgt en rolle som sikrer nasjonal kontroll, datasikkerhet og likebehandling på tvers av aktører. Plattformen er teknologinøytral og tilgjengelig for ulike journalsystemer, men staten har satt tydelige krav til funksjonalitet, sikkerhet og integrasjon. Dette har bidratt til økt pasientsikkerhet, bedre informasjonsflyt og effektivisering av helsetjenestene, men har også ført til at staten i praksis har gitt rammebetingelsene for hele markedet.

Yr

I 2007 lanserte Meteorologisk institutt og NRK tjenesten Yr med mål om å gjøre værdata gratis og enkelt tilgjengelig. Meteorologisk institutt leverte værdataene, også fra internasjonale samarbeidspartnere, mens NRK sto for formidling og brukergrensesnitt. Yr ble en statlig sluttbrukertjeneste, utviklet med offentlige midler og med samfunnsoppdraget å gi innbyggere og næringsliv tilgang til pålitelig og forståelig værinformasjon. Enkelte mente at staten ikke burde utvikle apper og tjenester som kan konkurrere med private aktører, men begrense seg til å levere åpne data som flere kunne lage tjenester på basis av. Forsvarerne av Yr mente at dette var å regne som et digitalt fellesgode som det er en statlig oppgave å sikre. I dag er Yr en av verdens mest brukte værtjenester og et eksempel på hvordan staten kan lykkes med å utvikle digitale tjenester som kombinerer åpenhet, kvalitet og bred samfunnsnytte.

Forslag til rammeverk

Vårt forslag til rammeverk tar utgangspunkt nettopp i aksen mellom staten og markedet. I den ene enden av skalaen er markedet, hvor statens rolle er å være regulator. I den andre enden er staten tjenesteeier, ofte som en (naturlig) monopolist. Mellom disse ytterpunktene kan staten innta ulike roller, det vi kan kalle «økosystem»-roller. Vi har identifisert to forskjellige: type 1, hvor staten er en av mange deltakere i et digitalt økosystem som domineres av private aktører, og type 2, hvor staten er plattformeier, mens private aktører (og eventuelt andre offentlige aktører) deltar som tjenestetilbydere og tjenestebrukere i to- eller flersidige markeder. Type 2 ligger nærmere «staten» enn type 1.

Tabellen viser økende grad av bruk av markedet mot venstre og økende grad av statlig styring mot høyre. En gitt digital tjeneste kan realiseres i flere av alternativene, og digitale løsninger kan også opptre som hybrider, for eksempel en statlig forvaltet komponent eller ressurs som også figurerer i et økosystem med andre aktører.

Under følger en nærmere utdypning av dimensjonene og prinsippene som bør gjelde:

• Markedet: Områder med behov for teknologisk innovasjon og nytenkning vil i utgangspunktet dekkes av markedet. Statens rolle kan være å tilrettelegge og følge opp, blant annet for å sikre fungerende konkurranse og etterlevelse av juridiske rammer. Statens rolle er regulatorisk, støttende/tilretteleggende og eventuelt finansierende. I denne kategorien bør ikke staten intervenere med egne løsninger fordi dette påvirker eller i verste fall ødelegger markedet. Dette gjelder selv om staten måtte ha kapasitet eller «lyst» til å utvikle løsninger i konkurranse med markedet. Påvirkning av markedet skal i utgangspunktet skje gjennom regulatoriske, eventuelt økonomiske, virkemidler. Generelle ERP-løsninger er et eksempel i denne kategorien.
• Økosystem type 1: I et moderne velferdssamfunn er det mange offentlige tjenester hvor staten og kommunesektoren er deltakere i verdikjedene og samhandlingen mellom mange interessenter. Staten er en spiller i økosystemet, som drar nytte av dynamikken og innovasjonen i markedet. Staten samhandler med de andre om det verdiforslaget økosystemet som helhet har. I økosystemet gjelder prinsipper som frivillig deltakelse, verdi for alle deltakere og konsensus om finansiering og styringsregime. I tabellen over er det norske bank- og betalingssystemet nevnt som et av flere eksempler.
• Økosystem type 2: I digitale økosystemer med staten som plattformeier etableres infrastrukturer og tjenester som muliggjør samhandling mellom ulike aktører. Et eksempel er e-resept, hvor staten tilrettelegger for utveksling av reseptdata mellom leger, apotek og pasienter. Staten tilbyr en digital plattform som ikke bare understøtter offentlig tjenesteyting, men også skaper rom for verdiskaping og innovasjon. Slike plattformer kjennetegnes ved at staten ikke bare setter standarder og krav. Gjennom å eie og ta ansvar for infrastrukturen sikrer man interoperabilitet og ivaretar tillit og sikkerhet, samtidig som tredjepartsaktører kan utvikle tjenester og løsninger. Dette gir staten en strategisk rolle. Mange mener at staten bør være plattformeier og tillitsaktør innen flere domener hvor det mangler en naturlig kjerne for tjenesteinnovasjon og vekst.
• Staten: Når det er viktig å styre og ha kontroll med utviklingen av infrastruktur, dataressurser eller digitale tjenester, bør staten selv ta aktivt eierskap og ansvar. Vi kan dele dette inn i i hvert fall tre underkategorier:

Sektorspesifikke og regelstyrte fagsystemer som statlige etater har utviklet (selv eller gjennom oppdrag med skreddersøm) primært til egen bruk. Det er ikke unaturlig at interne prosesser i forvaltningen underlegges virksomhetens egen kontroll. Det kan også være teknologi som politisk er bestemt at skal være underlagt statlig eierskap og kontroll, eller som har langsiktig strategisk betydning for viktige funksjoner i samfunnet – for eksempel systemer og data med høy nasjonal sikkerhetsmessig betydning. Dersom markedsaktører benyttes til dette, må de underlegges streng styring og kontroll av den statlige oppdragsgiveren. Nasjonal sikkerhet og kritisk samfunnsinfrastruktur skal alltid vektlegges svært tungt i en avveining mot andre dimensjoner. I slike sammenhenger har staten ansvar for ressurser og for å sikre vitale samfunnsinteresser.

Når det åpenbart er samfunnsøkonomisk lønnsomt, bør staten ta en aktiv rolle og sikre en spesifikk tjeneste, eksempelvis hvis en fagetat innehar spisskompetanse eller de beste kapabilitetene. Da ligger det til rette for at denne virksomheten etablerer tjenesten. Det bør likevel være en undersøkelsesplikt om det finnes markedsaktører som kunne ha løst oppgaven tilnærmet like godt, kanskje med en annen og mer fremtidsrettet teknologi. Yr kan være et slikt eksempel hvor Meteorologisk institutt kunne ha nøyd seg med å tilby data som en plattformtjeneste («Økosystem type 2») og overlate resten til markedet.

En siste kategori er når markedet ikke fungerer, enten ved at det ikke finnes leverandører som dekker det aktuelle behovet, eller ved at det er i ferd med å oppstå en uheldig monopolsituasjon. Når nasjonale strategier, politiske vedtak eller ambisjoner tilsier løsninger eller infrastruktur som ikke finnes, kan det være nødvendig at staten bruker ressurser på å løse utfordringene selv. Det bør likevel alltid vurderes om det kan være realistisk å tilrettelegge for fremveksten av private tilbydere, og kanskje ikke løse altfor mye. Et godt eksempel er den sentrale forskrivningsmodulen, en nasjonal løsning fra Norsk helsenett som gir tilgang til e-resept, Pasientens legemiddelliste og e-multidose i de tilfellene hvor journalsystemene i markedet ikke har støtte for dette selv.

Anbefalinger og videre arbeid

Vårt forslag til rammeverk illustrerer de valgene staten står overfor når det gjelder roller og ansvar i digitaliseringsarbeidet, og de implikasjonene disse valgene kan ha. Vi tror et slikt strukturert rammeverk for vurdering av statens rolle vil:

• øke forutsigbarheten og ikke minst konsistensen i ansvars- og rollefordelingen, noe som både bidrar til mer effektive utredninger og øker tilliten til og transparensen i statens beslutninger,
• reduserer risikoen for uheldig rolleblanding og suboptimale beslutninger, og
• legger til rette for et bedre samspill mellom offentlig og privat sektor.

I det videre arbeidet bør vurderingsdimensjonene og tilhørende prinsipper vurderes og videreutvikles. Det er flere nyanser vi ikke har fanget opp. For eksempel har vi ikke drøftet statens samspill med kommunesektoren. I offentlig sektor er statens og kommunesektorens roller ulike også i en digital kontekst, selv om de ofte er avhengig av hverandres digitale disposisjoner. Et annet tema som et endelig rammeverk bør fange opp, er hva staten bør gjøre i situasjoner hvor private leverandører allerede har havnet i en monopolsituasjon som er uheldig.

Vårt forslag er en første skisse til en systematisk tilnærming for vurdering og utvikling innen feltet og er forhåpentligvis starten på en diskusjon og et arbeid med å utvikle noe operasjonelt – for eksempel en ny komponent i statlig utrednings- og prosjektmetodikk.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Lanestedt. G., Bygstad. B. og Denstad, H. (2025). Behov for å tydeliggjøre statens roller i digitaliseringen av Norge. Stat & Styring, 35(4), 58-63. https://doi.org/10.18261/stat.35.4.9

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0