Fra grovt kostnadskutt til målrettet beskjæring: En ny tilnærming til deregulering

Deregulering er tilbake på dagsordenen. Fra Washington til Buenos Aires, fra Berlin til Brussel lover regjeringer å kutte byråkrati, fjerne unødig regelverk og lette byrden for næringsliv og forvaltning. Likevel viser erfaringen noe tankevekkende: Til tross for fem tiår med dereguleringsinitiativer, fortsetter regelverket stadig å vokse. Hvorfor klarer ikke regjeringene å levere på sine gjentatte dereguleringsløfter?

Vi mener én viktig forklaring ligger i at dagens tilnærminger rett og slett er for grovkornede. De behandler enten symptomer snarere enn årsaker, eller de kutter uten å skille mellom regler som fungerer godt og regler som bare pålegger byrder. Det trengs en mer målrettet tilnærming.

Tre dominerende – og utilstrekkelige – tilnærminger

Dagens dereguleringsstrategier kan grovt deles i tre typer. Den første kaller vi starve-the-beast-tilnærmingen, slik vi ser den i USA: Store budsjettkutt, masseoppsigelser i forvaltningen og generelle regelkutt som skal svekke byråkratiet så mye at det ikke lenger evner å «plage» andre med krav om etterlevelse. Tilnærmingen er politisk kommunikativ, men dypt problematisk. Den er ikke målrettet nok, og den skiller ikke mellom det DeHart-Davis (2009) har kalt «rødt tape» – unødvendige regler som bare er til bry – og «grønt tape» – regler som faktisk bidrar til at organisasjoner og politiske systemer fungerer. Konsekvensen kan fort bli at man svekker essensielle funksjoner i staten, reduserer folks tillit til at det offentlige kan løse problemer, og i verste fall styrker antidemokratiske krefter der folk opplever at det offentlige trekker seg tilbake (noe som i USA ser ut til å være hensikten, ikke en utilsiktet konsekvens).

Den andre typen er mer målrettet, men lider av det vi kaller «toppen-av-isfjellet»-problemet. Hit hører mekanismer som one-in-one-out-regler (regulatory offsetting), regulatoriske konsekvensvurderinger (RIA) og solnedgangsklausuler. Slike ordninger finnes nå i en rekke OECD-land (Steinebach, Hinterleitner og Fernández-i-Marín 2024). De har sin verdi – men de tar primært sikte på å bremse tilveksten av nye regler, ikke å redusere den eksisterende regelverksmassen. Empiriske studier tyder dessuten på at one-in-one-out-regimene i praksis fungerer mer som politiske signaler enn som effektive forvaltningsverktøy, siden de nesten alltid inneholder smutthull for ny regulering (Fernández-i-Marín et al. 2026).

Den tredje typen er det vi kaller tilfeldighetstilnærmingen, og Argentina under president Milei er det mest markante eksempelet. Her identifiseres enkeltreguleringer som oppfattes som særlig byrdefulle, og disse avskaffes ofte med stor politisk oppmerksomhet. Argentinas dereguleringsminister, Federico Sturzenegger, har selv beskrevet metoden anekdotisk: en eksportør sendte ham en e-post med tittelen «Federico, kan du hjelpe meg med vannmelonene mine?» Problemet var ikke vannmelonene, men at en argentinsk forskrift krevde annen pakking enn importlandet, slik at lasten ble pakket om straks fartøyet forlot havn. Tilnærmingen treffer reelle absurditeter, men den er usystematisk: Hvilke reguleringer som forsvinner, avhenger mer av politisk synlighet og hvilke e-poster som når frem til rett minister enn av en strukturert vurdering av regelverksmassen. Resultatet blir en deregulering som like gjerne kan fjerne «grønt tape» som «rødt».

Politikk som portefølje

Vårt forslag er å behandle offentlig politikk på et sektorområde som en portefølje, og å la dereguleringen ta utgangspunkt i en systematisk analyse av denne porteføljen. Tilnærmingen består av tre trinn.

Trinn 1: Kartlegge alle tiltak i sektoren. Vi skiller her mellom politiske mål – hva man ønsker å oppnå – og politiske virkemidler – måten man søker å oppnå det på. Et typisk mål i miljøpolitikken kan være å redusere CO₂-utslipp fra store forbrenningsanlegg; i byggesektoren kan det være å sikre universell utforming og tilgjengelighet i nye bygg. Virkemidlene kan være reguleringer og forbud, markedsbaserte instrumenter som avgifter og subsidier, eller informasjonsbaserte virkemidler. Sammen danner målene og virkemidlene et todimensjonalt kart over hva staten faktisk gjør på et område.

Når vi kombinerer hva som adresseres med hvordan det adresseres, åpner det seg et todimensjonalt kart. Figur 1 viser en hypotetisk politikkportefølje der den vertikale aksen lister ulike typer virkemidler – virkemiddel 1 kan for eksempel stå for en ytelsesstandard, mens virkemiddel 2 kan representere en avgift. Den horisontale aksen lister de politiske målene: Mål A kan for eksempel stå for en bestemt utslippstype fra en gitt kilde dersom vi snakker miljøpolitikk, eller for tilgjengelighetskrav i nye bygg dersom vi snakker byggesektor. Hvert svart felt i figuren markerer en kombinasjon der et virkemiddel faktisk er tatt i bruk mot et mål.

Trinn 2: Identifisere «stablede» tiltak. Når flere virkemidler retter seg mot samme mål, snakker vi om stablede tiltak. Dette er ikke nødvendigvis noe problem – ofte er det gode grunner til å kombinere flere virkemidler. Men det er her risikoen for inkonsistens og overregulering er størst, og det er derfor her dereguleringspotensialet må lokaliseres. I den hypotetiske porteføljen i Figur 1 ser vi dette tydelig: Mål A, C og G tiltrekker seg hver fem ulike virkemidler, mens mål B, D og F kun adresseres av ett virkemiddel hver. Det er i de tette klyngene at dereguleringsanalysen må starte. I de tynne kolonnene finnes det lite å kutte, og et forsøk på forenkling der ville uansett stå i fare for å svekke den politiske måloppnåelsen.

Trinn 3: Beskjære inkonsistente tiltak. For å skille mellom gode og dårlige kombinasjoner trekker vi på litteraturen om regulatory pluralism (Gunningham og Sinclair 1999), som har vist at visse instrumentkombinasjoner forsterker hverandre, mens andre motvirker hverandre. Et klassisk eksempel på det siste er når staten samtidig foreskriver både målet (f.eks. en utslippsgrense) og metoden (f.eks. en bestemt rensteknologi). Da mister virksomhetene fleksibiliteten til å velge den mest effektive tilpasningen, og byrdene øker uten tilsvarende gevinst. Regelen for beskjæring blir dermed: fjern de stablede tiltakene som motvirker hverandre, og behold dem som forsterker hverandre.

Hva viser empirien?

Vi har anvendt denne tilnærmingen på miljøpolitikken i 21 OECD-land, deriblant Norge, over perioden 1976–2020, basert på et omfattende datasett over miljøreguleringer som vi har samlet inn over flere år. To funn er særlig viktige.

For det første: Land med mer inkonsistente politikkporteføljer – altså flere stablede tiltak som motvirker hverandre – har dårligere miljøresultater. Konsistens i virkemiddelbruken henger systematisk sammen med bedre miljøprestasjoner. Med andre ord: Å rydde opp i motstridende reguleringer er ikke bare en forenkling, men kan faktisk forbedre politikkens effekt.

For det andre: Dereguleringspotensialet er betydelig. I gjennomsnitt har cirka 36 prosent av de eksisterende tiltakene i landenes miljøporteføljer negativ konsistensskår. Men – og dette er viktig – potensialet varierer kraftig fra land til land, fra rundt 15 prosent i New Zealand til opp mot 50 prosent i de mest regeltette landene. Dette understreker at grove, universelle løfter av typen «vi skal kutte XY prosent av reguleringene» er lite treffsikre. Dereguleringsbehovet må vurderes sektor for sektor, land for land.

I Tyskland, som vi ser nærmere på i vår artikkel, viser analysen at nesten alle politiske mål i miljøporteføljen adresseres av minst to virkemidler – i snitt 3,3. På luftforurensningsområdet er kombinasjonene stort sett gjensidig forsterkende. Men på enkelte deler av vannvernområdet finner vi klare tilfeller av overregulering, der staten samtidig foreskriver utslippsgrenser, påbyr bestemte rensteknologier og krever avgifter for de samme utslippene. Her ligger et reelt dereguleringspotensial som kan realiseres uten at miljøambisjonene svekkes.

To land, to porteføljer: Italia og Norge

For å gjøre dette mer konkret kan vi sammenligne to lands miljøpolitikkporteføljer. Figur 2 viser Italias portefølje for 2020, Figur 3 viser Norges. Forskjellene er slående.

Italias portefølje er tett befolket. På de fleste politiske mål finner vi flere virkemidler stablet oppå hverandre, og analysen avdekker betydelige inkonsistenser – særlig der tekniske foreskrifter (technological prescription) og obligatoriske standarder kombineres med andre virkemidler på vannvern-mål (de rosa feltene på målene 21–44). Samtidig har porteføljen omfattende positiv dekning gjennom data- og overvåkingsregimer, som forsterker andre virkemidler. Italia er typisk for et land hvor både dereguleringspotensialet og den regulatoriske gevinsten ligger åpenbart i porteføljens struktur – og hvor en one-in-one-out-tilnærming ville bomme på begge.

Norges portefølje ser annerledes ut. Den er tynnere, mer fragmentert, og det meste av virkemiddelbruken er enten konsistent eller nøytral. Det er ett iøynefallende unntak: En mørkerød celle på avgift / gebyr-raden mot mål 7. Det den sier, er at Norge har stablet to regulatoriske logikker oppå hverandre på samme reguleringsobjekt, og at de delvis arbeider mot hverandre.

Bak cellen ligger to konkrete forskrifter. Forurensningsforskriften (FOR-2004-06-01-931), forvaltet av Klima- og miljødepartementet (tidligere Miljøverndepartementet), setter i Kapittel 8 en øvre grense for svovelinnhold i fyringsolje som omsettes i Norge – en teknisk produktstandard hjemlet i forurensningsloven §§ 9, 16 og 33. Særavgiftsforskriften (FOR-2001-12-11-1451), forvaltet av Finansdepartementet og sist vesentlig endret gjennom FOR-2006-12-20-1587, legger i Kapittel 3-7 en svovelavgift på den samme mineraloljen, gradert etter vektandel svovel og hjemlet i særavgiftsloven (LOV-1933-05-19-11) og Stortingets årlige avgiftsvedtak. Samme reguleringsobjekt, to ulike departementer, to ulike styringslogikker.

Resultatet er en klassisk regulatorisk konflikt av den typen Gunningham og Sinclair (1999) har analysert: Standarden bestemmer hva som er tillatt over en gitt terskel, mens avgiften forsøker å prise variasjonen under den samme terskelen. Avgiften har dermed begrenset styringseffekt der standarden allerede er bindende, og standarden gjør at de prissignalene avgiften gir, blir avstumpet. Historisk har refusjonsordninger for SO₂-rensing dempet motsetningen noe, men ikke fjernet den. Om man ser hver forskrift for seg, virker hver av dem rasjonell. Det er først når man ser dem i porteføljeperspektiv – på tvers av departementer – at den interne friksjonen blir synlig. Og det er nettopp slike tverrdepartementale stablinger som hverken Klima- og miljødepartementet eller Finansdepartementet alene har incentiv til å avdekke.

Saken er ikke at den ene eller den andre forskriften bør avskaffes uten videre. Poenget er at en porteføljeanalyse synliggjør spørsmålet: Hvilken kombinasjon av standard, avgift og refusjonsmekanisme gir best styring til lavest samlet byrde? Det spørsmålet kan ikke stilles uten at man først ser regelverket samlet.

Kunstig intelligens som døråpner – men med forbehold

Én praktisk innvending melder seg raskt når man foreslår en porteføljetilnærming: Er den ikke uforholdsmessig dyr? Å kartlegge alle politiske tiltak på et område, skille mellom mål og virkemidler, og deretter vurdere samspill mellom dem, har tradisjonelt krevd omfattende manuelt kodearbeid av store grupper forskere over flere år. Datasettet vi bruker i miljøpolitikkanalysen er selv resultatet av nettopp en slik storskala innsats.

Det er her kunstig intelligens endrer bildet. Med et åpent korpus av lovtekster, forskrifter og andre regulatoriske dokumenter er det nå mulig å konstruere en politikkportefølje for nesten et hvilket som helst sektorområde med en brøkdel av de ressursene som tidligere krevdes. Norge har her et komparativt fortrinn: Lovdata og tilknyttede registre gjør regelverket lett tilgjengelig i maskinlesbart format, med fullstendig metadata om ikrafttredelse, hjemmel og endringshistorikk – akkurat den typen informasjon som gjorde det mulig å spore svovelreguleringen ovenfor. Moderne språkmodeller kan på kort tid ekstrahere struktur, mål og virkemidler fra tusenvis av dokumenter.

Men – og dette er et viktig men – KI erstatter ikke det konseptuelle arbeidet. Tvert imot gjør det dette arbeidet enda viktigere. Repertoaret av virkemidler er på et abstrakt nivå relativt likt på tvers av sektorer: Forbud, tekniske krav, avgifter, subsidier, informasjonsplikter, tilsynsregimer, sertifiseringskrav, offentlige anskaffelser, og rapporteringsplikter er styringsverktøy staten kan bruke uavhengig av om feltet er klimagassutslipp, matsikkerhet eller bygg. Det som varierer dramatisk, er målene – hva politikken forsøker å regulere – og dermed også hvordan virkemidlene må kategoriseres for å gi mening.

Miljøpolitikken er her et relativt enkelt utgangspunkt. Målene er forholdsvis ensartede: redusere utslipp av en gitt type, beskytte en gitt naturressurs, sikre en gitt utslippsstandard. Byggesektoren er noe ganske annet. Her opererer staten samtidig med mål knyttet til konstruksjonssikkerhet og bæreevne, brannsikkerhet, energieffektivitet, universell utforming og tilgjengelighet, lyd- og inneklima, miljøkvaliteter ved materialvalg, byggeprosessens kvalitetsstyring, ansvarsforhold mellom prosjekterende, utførende og kontrollerende, byggesaksbehandling og dokumentasjon, og samspill med plan- og reguleringsregimer. Dette er ikke ett policy-felt, men et knippe parallelle felt som tilsynelatende deler bygget som objekt, men som hver for seg har sin egen logikk og sine egne aktører.

Konsekvensen er at en miljø-orientert kategorisering av mål – «utslipp av type X fra kilde Y» – bryter sammen før man har kommet i gang. Hva er målet bak en TEK17-bestemmelse om bæreevne? Det er ikke utslipp, det er ikke effektivitet, det er ikke tilgjengelighet – det er konstruksjonssikkerhet, som har sin egen interne logikk og sine egne tekniske referanser. Tilsvarende på virksomhetsnivå: Når vi har analysert regulatoriske porteføljer for store industrivirksomheter, har det dukket opp mål knyttet til produktregulering, terskelverdier for konsesjonsplikt, og kryssreferanser mellom rettsakter som ikke har noen naturlig plass i en miljøpolitisk målstruktur.

Dette er grunnen til at vi har landet på en induktiv arbeidsmåte. Først ber vi KI-modellen identifisere mål og virkemidler slik de fremstår i tekstene selv, uten å tvinge dem inn i forhåndsdefinerte kategorier. Deretter samler vi de observerte kategoriene manuelt i meningsfulle grupper, forankret i policy-teoretisk litteratur der det er mulig, men med åpenhet for at sektoren kan ha sin egen regulatoriske logikk. Denne induktive førstetilnærmingen fanger opp strain points – punkter der det eksisterende rammeverket strammer – snarere enn å skjule dem. De kategoriene som ikke passer, er ofte ikke bare støy; de er sektorspesifikke særtrekk som har reell betydning for hvordan porteføljen virker. Først i neste omgang vurderer vi hvilke virkemidler som typisk forsterker hverandre, og hvilke som motvirker hverandre – og også her kreves sektorspesifikk fagkunnskap som KI ikke kan levere alene.

Resultatet er en arbeidsflyt hvor KI tar seg av det som tidligere var flaskehalsen – volumet – mens forskere og forvaltningsanalytikere tar seg av det som stadig er det avgjørende: den konseptuelle struktureringen og den faglige vurderingen. For norsk forvaltning betyr dette at terskelen for å gjennomføre porteføljeanalyser av typen vi beskriver er vesentlig lavere enn før. Et hvilket som helst sektorområde – fra fiskeri til arbeidsliv til samferdsel – kan i prinsippet kartlegges på samme måte. Det som kreves er ikke nye data, men en systematisk metode for å lese dem.

Mot en bedre dereguleringspolitikk

For å realisere en slik mer målrettet dereguleringspolitikk, må tre forutsetninger være på plass. For det første må regjeringen investere i systematisk oversikt over egen politikkportefølje, med tydelig skille mellom mål og virkemidler – og på tvers av departementsgrenser. Det norske svoveleksemplet illustrerer hvorfor: Inkonsistensen mellom Forurensningsforskriften og Særavgiftsforskriften er ikke synlig fra noen av departementene alene. For det andre må politikk forstås som noe mer enn kostnader – reguleringer har også formål og gevinster som må telles med. Den tyske OnDEA-databasen, som kartlegger kostnadene ved reguleringer uten å registrere deres nytte, illustrerer godt hva man ikke bør gjøre. For det tredje trenger vi mer kunnskap om hvilke virkemiddelkombinasjoner som faktisk fungerer godt sammen på ulike sektorområder. Slik kunnskap kan komme fra teorien, men kan like gjerne mates av de tusenvis av erfaringer som forvaltningen, borgere og bedrifter sitter på.

Deregulering trenger altså ikke være et ideologisk prosjekt. Det kan og bør være et forvaltningsfaglig prosjekt, forankret i systematisk kunnskap om hvordan politiske virkemidler samspiller. Gevinsten er ikke bare lavere byrder for borgere, bedrifter og forvaltning, men også bedre måloppnåelse for selve politikken.