En pendling mellom kontroll og tillit

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 4/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. Se originalartikkelen for kilder og fotnoter. Lenke nederst i teksten. 

Er det for mye kontroll og for lite tillit i staten? Mange av de reformene eller styringsfilosofiene som kommer og går, handler om hvordan forholdet mellom disse to hovedkreftene skifter på å være moderne. Og debattene om disse temaene har gått høyt.

Når redaktøren av dette tidsskriftet er i ferd med å forlate posten, er det fristende å hevde at tidsskriftet har stått sentralt i disse debattene. Det er ikke sikkert alle er enige, men at temaet har blitt reflektert i mange artikler gjennom årene er det ingen tvil om.

De siste årene har tillit tilsynelatende vært moderne, noe som er tydelig på den satsingen på tillitsreform som den nåværende og forrige regjering sto bak. Det er en reform som vi har dekket helt siden danskene først begynte å teste den ut i 2014. Siden har vi skrevet 67 artikler om dette temaet.

Samtidig er den siste tidens debatt om hvordan regjeringen styrer f.eks. Bane NOR, et tydelig tegn på at regjeringen ikke helt klarer å bestemme seg for om den vil fristille slike etater og vise dem tillit, eller detaljstyre dem.

Det samme temaet går igjen i den store oppvasken som nå skal tas rundt statens styring av kommunene. Der er nå en bredt sammensatt kommisjon i gang med en omfattende utredning av blant annet rammestyringsprinsippet, som egentlig skal gi kommunene tillit nok til å fatte de viktigste beslutningene selv. Det er et prinsipp som er blitt sterkt svekket, av blant annet et Storting som har overveldet kommunene med detaljerte krav til hvordan de skal styre. Som det står i mandatet til kommisjonen som nå skal undersøke det såkalte styringspresset på kommunene: «Selv om hver regulering som innskrenker kommunenes handlefrihet isolert sett kan være godt begrunnet, har summen av oppgaver og krav nådd et punkt der dette for mange kommuner er krevende å håndtere.»

Tre artikler de siste årene i dette tidsskriftet illustrerer på mange måter hvordan pendelen mellom kontroll og tillit har svingt, både på det overordnede nivået og på nivåer helt ned til enkelte prosjektgrupper som driver utvikling av digitale løsninger.

Forsvar for et skjellsord

På det overordnete nivået er debatten om styringstrenden New Public Management fremdeles sentral. For mange av oss er dette en debatt som oppleves usigelig gammeldags, og svært misbrukt av debattanter som bare bruker det som et skjellsord.

Kanskje nettopp derfor er en av artiklene som tar styringsfilosofien i forsvar, en av de mest leste i tidsskriftet de siste fem årene; Et forsvar for New Public Management av Anne Siri Koksrud Bekkelund som ble publisert i 2018, men som fremdeles er mye lest. Koksrud Bekkelund arbeidet på den tiden i Civita, den liberale tankesmien. I dag arbeider hun i Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet.

Koksrud Bekkelund leverte i artikkelen i en tid hvor denne styringstrenden fikk hard kritikk, noe den har fått med varierende grad nesten gjennom alle år. Kritikken har spesielt kommet fra fagbevegelsen og fra venstresiden i politikken.

Bekkelund argumenterer for at NPM er fundamentalt misforstått av mange, og at begrepet brukes uten presis definisjon. NPM er ikke ett samlet fenomen, men en rekke svært ulike reformer som ble lansert på 1980-tallet i mange vestlige land. Den britiske akademikeren Christopher Hood beskrev NPM som en samling “doktriner” som omfattet mer profesjonell styring, eksplisitte standarder og mål, vekt på å kontrollere sluttresultater fremfor prosedyrer, samt større innslag av konkurranse og disiplin i ressursbruk.

Bekkelund påpeker at den opprinnelige målsettingen med NPM var å øke tilliten til medarbeiderne og hindre detaljstyring – omtrent det samme som tilhengerne av tillitsreform i dag ønsker seg. I Norge har NPM-inspirerte reformer omfattet alt fra foretaksmodellen i spesialisthelsetjenesten til konkurranseutsetting og privatisering. Med eksempler fra skolesektoren viser hun hvordan innføring av mål- og resultatstyring kom som svar på en situasjon hvor Norge hadde høy ressursbruk, men svake resultater i internasjonale målinger som PISA. Kunnskapsløftet og nasjonale prøver ga økt fokus på faktiske resultater, noe som har ført til forbedringer.

Barnehageforliket er et annet eksempel på vellykket NPM-reform mener Bekkelund. Ved å slippe til private barnehager nådde Norge full barnehagedekning, og undersøkelser viser høy tilfredshet med både private og kommunale barnehager. Bekkelund understreker at kritikere ofte glemmer hvordan situasjonen var før reformene, og at alternativet ville vært minst like dårlig. Hun advarer mot at man skjærer alle reformer over én kam, og mener at NPM-kritikken kan være til hinder for nødvendig omstilling og fornyelse i offentlig sektor.

Tillit og kontroll er ikke motsetninger, men forutsetninger for hverandre. Uten kunnskap om hvordan det faktisk går, svekkes grunnlaget for tillit.

Teknologer med stor frihet

En av de andre populære artiklene i dette tidsskriftet de siste årene handler også om hvilke grader av tillit og kontroll som medarbeidere i offentlige etater opplever. I artikkelen Kampen om digitaliseringen: utviklingsprosjekt eller produktorganisering? skriver forskerne Torstein Nesheim og Isak Lekve i 2024 om en pågående kamp mellom to organisatoriske løsninger for digitalisering i staten: utviklingsprosjekter versus produktteam.

Over ti statlige etater har innført produktorganisering, inspirert av det smidige manifestet fra 2001 og konsepter som “Spotify-modellen” og Team Topologies. Dette utfordrer Finansdepartementets prosjektmodell som har hatt stor legitimitet siden år 2000.

Basert på 74 intervjuer i ni statlige etater viser artikkelen hvordan produktteam kjennetegnes av langsiktige, tverrfaglige konstellasjoner som tar ansvar for utvikling, vedlikehold og drift av et produkt eller domene. De jobber med stor grad av autonomi, i iterasjoner fremfor lineære prosesser, og kombinerer IT-kompetanse med fagkompetanse. Dette står i kontrast til tradisjonelle utviklingsprosjekter som er tidsbegrensede, har distinkte faser og oppløses når prosjektet er ferdig.

Forfatterne identifiserer flere drivkrefter bak denne utviklingen. For det første har digitale teknologier helt andre egenskaper enn fysisk infrastruktur: marginalkostnad nær null ved kopiering, høy fleksibilitet og målbarhet i sanntid. Dette gjør det mulig med kontinuerlig forbedring og raske justeringer. For det andre indikerer utviklingen en sterk kritikk av prosjektlogikkenfordi midlertidig teamsammensetning hindrer tillit og samhold, det skarpe skillet mellom utvikling og drift skaper fragmentering og mangel på eierskap, og detaljerte spesifikasjoner hemmer teamets evne til å utvikle gode løsninger.

Men produktorganiseringen skaper også utfordringer. Den kommer som et ekstra “lag” i etablerte linjeorganisasjoner, noe som øker kompleksiteten. Det er spenninger mellom teamenes ønske om autonomi og behovet for strategisk styring og koordinering. Viktigst er at produktteamene kolliderer med etablerte modeller for finansiering og styring i staten. Prosjektmodellen med distinkte beslutningspunkter passer dårlig med kontinuerlig produktutvikling. Artikkelen konkluderer med at vi står overfor en konkurranse mellom organisatoriske løsninger som bygger på fundamentalt ulike prinsipper, og at fremtidens forvaltning trolig vil preges av hybride former med både prosjekter og produktteam.

Fossefall er utdatert

Forholdet mellom rigid styring og fleksibilitet er temaet også for den tredje mest populære artikkelen i dette tidsskriftet de siste årene. Hvordan en gammeldags rigid modell som er bygget rundt formelle perioder for utredning, beslutning, iverksettelse uten mulighet for fleksibilitet er i ferd med å bli akterutseilt.

I artikkelen Tiden har løpt fra utredningsinstruksen, skrev Espen Sjøvoll i 2024 at statens utredningsinstruks er fundamentalt utdatert. Sjøvoll, som er avdelingsleder i Digitaliseringsdirektoratet, skrev at instruksen bygger på 1900-tallets fossefallstankegang hvor store investeringer må planlegges og vurderes nøye i forkant, og funksjonelle krav må være definert før beslutning tas. Dette passer ikke for dagens komplekse digitaliseringsutfordringer hvor teknologien utvikler seg raskere enn offentlige beslutningsprosesser.

Med et konkret eksempel fra Arkivverket illustrerer han problemet: Det tok rundt ti år å utrede og beslutte bygging av et fullautomatisert fjellanlegg i Mo i Rana for papirarkiver. I mellomtiden ble kostnadene for digital lagring redusert med en faktor på rundt 1000, slik at digital langtidsbevaring var blitt samfunnsøkonomisk langt mer lønnsomt. Men å endre konsept etter et stortingsvedtak er så krevende at det sjelden skjer.

Sjøvoll trekker inn Cynefin-rammeverket som legger vekt på at det finnes ulike typer problemer – klare, kompliserte, komplekse og kaotiske – som krever ulike tilnærminger. Utredningsinstruksen fungerer godt for kompliserte problemer som broer og veier hvor vi har god kunnskap og erfaring. Men for komplekse problemer som digitalisering på tvers av sektorer eller frafall i skolen, hvor årsaks- og virkningsforhold ikke er godt kjent, fører instruksen til “analyseparalyse”. Man mangler tilstrekkelig innsikt til å gjøre reelle kunnskapsbaserte vurderinger av alternativer.

Digitale teknologier har noen grunnleggende egenskaper som skiller dem fra den fysiske verden: marginalkostnad tilnærmet null ved kopiering, ekstremt høy fleksibilitet hvor nesten alt kan bygges om, og målbarhet hvor alt som er digitalt kan generere informasjon i realtid. Dette muliggjør iterativ utvikling med raske justeringer, datadrevet innsikt og testing av ulike varianter. Dagens teknologigiganter har vært ekstremt gode på å utnytte disse egenskapene gjennom smidige metoder.

Nye metoder

Sjøvoll foreslår konkrete grep: Utredningsinstruksen må utvides med et alternativt spor for komplekse problemer hvor man får mer kunnskap gjennom praksisnær utprøving fremfor omfattende analyser i forkant. Han etterlyser nye styringsmekanismer som gjør det mulig å respondere raskere på samfunnsbehov, utprøving for å få kunnskap, og hurtig skalere opp løsninger som gir størst brukereffekt. Konkret foreslår han at regjeringen peker ut tverrsektorielle samfunnsutfordringer og setter ned tverrfaglige team på tvers av departementer som arbeider basert på nye metoder som systemisk design, tjenestedesign og eksperimenter. Dette vil gi departementene mulighet til å trene på å styre basert på prosess og læring fremfor predefinerte planer, og måle resultat basert på effekt fremfor om arbeidet følger en plan.

Sjøvolls artikkel kom midt under DFØs pågående arbeid med å reformulere sin veileder til utredningsinstruksen. Mange av ideene som kom fram i debatten rundt Sjøvolls artikkel ble inkludert i denne veilederen, slik at den nå legger større vekt på at det er stor fleksibilitet i hvordan instruksen skal praktiseres.

Kontrollsystemer motvirker sitt formål

At de tre artiklene er såpass populære blant leserne kan tyde på at de tar opp problemstillinger som mange er opptatt av. Artiklene reflekterer på et overordnet nivå hvordan styringsfilosofiene som preger offentlig sektor pendler mellom kontroll og tillit. Og de representerer alle en grunnleggende kritikk av rigiditet og detaljstyring

• Bekkelund påpeker at NPM opprinnelig handlet om å redusere detaljstyring og øke tillit til medarbeidere
• Nesheim & Lekve beskriver hvordan produktteam skal ha autonomi fremfor hierarkisk prosjektstyring
• Sjøvoll kritiserer utredningsinstruksen for å være for rigid for komplekse digitale problemstillinger

Alle tre peker på at formelle kontrollsystemer kan motvirke sitt eget formål. Bekkelund viser til at målstyring ble innført for å redusere detaljstyring, men kritiseres nå for å skape mer byråkrati. Nesheim & Lekve skriver at prosjektmodellen skulle gi kontroll, men skaper fragmentering og mangel på helhetlig ansvar. Og Sjøvoll mener at Utredningsinstruksen skal sikre gode beslutninger, men fører til analyseparalyse og feilinvesteringer.

Et syklisk mønster

De tre artiklene tegner et mønster hvor ideer om hvordan offentlige virksomheter skal organiseres og virke er nærmest sykliske:

1. Gamle system kritiseres for å være rigide og detaljstyrende
2. Nye reformer loves å gi mer autonomi, tillit og fleksibilitet
3. Implementering skaper uventede problemer og byråkratisering
4. Ny kritikk fremmes, ofte med lignende argumenter som den opprinnelige kritikken
5. Nye løsninger presenteres, som ligner på tidligere reformer, men med ny terminologi

Artiklene viser at diskusjonen om statlig styring preges av gjentakende temaer – tillit vs. kontroll, sentralisering vs. desentralisering, prosess vs. resultat, planlegging vs. fleksibilitet – hvor pendelen svinger mellom ulike ytterpunkter uten at man finner en stabil balansegang.

Den kanskje viktigste fellesnevneren er erkjennelsen av at kompleksitet krever nyanserte løsninger, ikke ideologiske slagord eller universelle oppskrifter.