Har forvaltningen evne og vilje til omstilling?

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 4/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press.

Forvaltningen står overfor et sammensatt utfordringsbilde de kommende årene. Strammere økonomiske rammer, knapphet på arbeidskraft og kompetanse, raskere endringstakt og skjerpede krav til bærekraftig utvikling gjør at vi i økende grad må håndtere omstilling fremover. Dette gjelder både staten og kommunene.

Dette er ikke noe nytt; behov for effektivisering, sterkere prioriteringer og omstilling har vært på agendaen en god stund allerede. Når utgiftene øker mer enn inntektene og arbeidskraft og kompetanse blir et knapphetsgode, kan vi ikke bare snakke om utfordringene, vi må også gjøre noe med dem.

Fremover vil det derfor bli enda viktigere at vi gjør de riktige tingene, men samtidig også at vi gjør tingene riktig. På den ene siden handler dette om effektivisering gjennom å gjøre tydelige prioriteringer og å kutte kostander, men det handler også om å skape mer verdi for samfunnet med de ressursene vi har tilgjengelig. Og det igjen vil handle om å sikre at vi har relevant kompetanse, at vi utnytter teknologiske muligheter, og at vi samordner oss i økende grad.

Vi må gjøre tøffere prioriteringer – tenke nytt og omstille oss – og dette betyr at vi må handle nå. Det vil kreve mot, tydelig lederskap og ikke minst kunnskap og vil stille forvaltningen overfor vanskelige avveininger og valg i årene fremover.

Et godt utgangspunkt – vilje til omstilling

Utgangspunktet for å drive omstillingsarbeid i staten er godt. I den siste statsansatteundersøkelsen svarer hele 93 prosent at de er drevet av et ønske om å bidra til et felles gode. Ansatte i staten ønsker å gjøre en forskjell og brenner for samfunnsoppdraget sitt. De trives på jobb, er engasjerte og opplever stor grad av tillit fra sine ledere. Dette er en styrke å bygge videre på.

Klimaet for nytenkning, takhøyden og rommet for å prøve ut nye ideer oppleves også som ganske godt. Samtidig er det behov for å gjøre mer. Ledere i staten mener at endring og omstilling bør prioriteres høyere de neste årene. Alt regelverk, alle tiltak og alle fagområder har sine forsvarere – både i forvaltningen og ute blant brukerne. Forståelsen av behovet for mer grunnleggende endring og evnen til å prioritere har kanskje ikke vært like høyt oppe på agendaen.

Hvor er det skoen trykker?

Mens viljen til omstilling i stor grad handler om menneskene i systemet, dreier evnen til omstilling seg i tillegg om rammebetingelsene som forvaltningen opererer innenfor – lov- og regelverk, struktur og organisering, ressurstilgang, men også styrings-, beslutnings- og budsjettprosesser.

Med basis i eksiterende kunnskap viser et notat fra DFØ om utfordringsbildet i forvaltningen at statens styring ikke legger godt nok til rette for helhet og prioriteringer:

• Detaljert styring på innsatsfaktorer og aktiviteter, i kombinasjon med økt tilsyn- og kontroll, gir mindre handlefrihet og binder ressurser i ulike deler av forvaltningen. Oppgaver og myndighet er delegert ut til kommunene for å styrke lokaldemokratiet. Parallelt med denne utviklingen er det innført flere individuelle rettigheter, bemanningsnormer, krav om rapportering og mer kontroll i form av tilsyn. Hensynet til rettssikkerhet, likebehandling og å sikre forsvarlighet i tjenestene til den enkelte brukeren har vært en driver for denne utviklingen.
• Et annet aspekt er at staten styrer de ulike sektorene ulikt, og at summen av de enkelte styringskravene forsterkes nedover i styringslinjen. Når dette møter kommunene, blir både det samlede styringstrykket stort og mulighetene for å se tjenestene i sammenheng vanskeligere.
• En siste utfordring er at den statlige budsjettprosessen har vært for lite innrettet på de helhetlige og strategiske diskusjonene. Det har vært for mye smått og for lite om det store. Samtidig har dagens budsjett- og styringssystemer få insentiver som støtter opp under innsats og samarbeid på tvers av de ulike sektorgrensene.

Som regelverksforvalter og kompetanseorgan for forvaltningen innen styring, organisering og ledelse må også vi i DFØ gå i oss selv med hensyn til hvilke krav som stilles i regelverket vi forvalter, og hvordan vi følger opp gjennom råd og veiledning til forvaltningen.

Det skjer mye omstillingsarbeid i forvaltningen

Omstilling skjer mer eller mindre kontinuerlig i norsk forvaltning. Over tid har det vært gjennomført mange reformer og endringer innen sektorene hver for seg og færre endringer i de overordnede strukturene i forvaltningen. Om lag to av tre statsansatte har stått i endring og omstilling de tre siste årene. Snaut halvparten opplever at det relativt ofte skjer endringer i måten oppgavene løses på. Mange av endringene er skrittvise og drevet frem av behov i virksomhetene, kommunene eller av ildsjeler i forvaltningen, som ser muligheter for utforming av bedre tjenester og en mer effektiv forvaltning.

• Et eksempel er de mange omorganiseringene som har vært gjennomført innen den regionale statsforvaltningen den siste tiårsperioden, med overgang fra geografisk basert til funksjonsbasert organisering. Denne endringen har ikke vært drevet frem av en overordnet forvaltningspolitisk strategi, men av etatslederne i samarbeid med sitt eget departement.
• Et annet eksempel er det pågående arbeidet med sammenhengende tjenester i både staten og kommunene. Her har ildsjeler i ulike deler av forvaltningen hatt sentrale roller, samtidig som utviklingsarbeidet ikke hadde vært mulig å få til uten prioritet fra ledelsen. Erfaringene viser også at det å styre og utvikle nye tjenester i fellesskap på tvers av ulike styringssystemer og strukturer er et krevende og langsiktig arbeid.

Forvaltningen som drivere i omstillingsarbeid

Departementene har en sentral rolle i å planlegge og tilrettelegge for utvikling og effektivisering i sin egen sektor. Utvikling, og eventuell omstilling, av underliggende virksomheter bør inngå som del av departementenes strategiske politikkutviklingsrolle. Erfaringer fra større statlige reformer viser at departementene har for lite kapasitet og kompetanse på omstillings- og endringsarbeid, og er avhengig av kunnskap og innspill fra virksomhetene for å kunne vite hvor skoen trykker.

Tett samspill og dialog mellom departementene og underliggende virksomheter om endringsbehov, muligheter og forutsetninger er viktig for å få til utvikling og effektivisering. Et langsiktig utviklingsperspektiv, kombinert med dialog om hvordan virksomheten kan skape handlingsrom for nye prioriteringer, bør være en sentral del av styringsdialogen. Mange utfordringer løses best gjennom samarbeid på tvers av sektorlinjer og forvaltningsnivåer. Når departementene i samspill med virksomhetene vurderer behov for effektivisering og omstilling, bør de også ha et perspektiv ut over sin egen sektor. I den sammenhengen vil det å vurdere konsekvenser av ulike endringsforslag opp mot helheten og se hvilke løsninger som ivaretar samfunnets beste, totalt sett være viktig.

Statsansatteundersøkelsen viser at ledere spiller en avgjørende rolle i omstillingsarbeid. For å opprettholde ansattes engasjement og motivasjon bør ledelsen sørge for tydelig og åpen kommunikasjon og legge til rette for reell medbestemmelse og involvering i endrings- og omstillingsprosessene. Ikke minst er det viktig at de gode ideene gir faktiske resultater i form av bedre og mer fremtidsrettede tjenester, produkter og leveranser.

Hvordan kan vi møte utfordringsbildet?

Hvordan vi lykkes i å møte de store tverrgående samfunnsutfordringene, vil være avgjørende for hvilket velferdssamfunn vi skal ha i fremtiden, og innbyggernes tillit til forvaltningen.

Omstilling handler ikke bare om å gjøre ting på nye måter, men også om hva vi kan slutte å gjøre. Sektorinteresser vil måtte veies opp mot effektivitet og tverrsektorielle løsninger. For å få til reell omstilling må politikere orke å stå i stormen når upopulære beslutninger skal gjennomføres. Det krever kanskje også flere kompromisser og felles standpunkt på tvers av partiene. Vår jobb som byråkrater, og også i akademia, er å legge til rette for at politikerne kan ta opplyste og velbegrunnede valg, basert på gode beslutningsgrunnlag.

Omstilling tar tid, krefter og krever tålmodighet. Jeg har nå lagt mye vekt på viktigheten av strukturer, prosesser og systemer. For å få til nødvendig omstilling er kultur ofte den største og vanskeligste utfordringen. Kulturendringer kan ikke besluttes og kan ta lang tid. Her må hver og en av oss starte hos oss selv. Hvilken kultur er det for omstilling og utvikling i min virksomhet og der jeg jobber? Hva er de største utfordringene for å få til nødvendig omstilling hos oss, og i hvilken retning bør kulturen utvikle seg for å styrke evnen til omstilling?

Dette er viktige spørsmål som alle vi som er en del av forvaltningen, bør stille oss, og som kan bidra til å øke bevisstheten rundt hvor vi står, og gjøre oss bedre rustet til å møte omstillingsbehovene.

Så tilbake til mine vurderinger av evne og vilje: Vi har et svært godt utgangspunkt å jobbe videre med i forvaltningen for å få til nødvendig omstilling og effektivisering. Viljen til omstilling er der, men evnen må vi jobbe for å gjøre enda bedre. Her er også vi i DFØ klare for å støtte forvaltningen i det viktige arbeidet som venter de kommende årene.