Hva er galt med staten?

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 1/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. Se originaltekst for kilder og fotnoter. Lenke nederst i teksten. 

Mange politiske partier mener åpenbart at det står veldig dårlig til med offentlig sektor. Både Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet vil ha en stor gjennomgang og analyse av hele offentlig sektor. Det er derfor mer aktuelt enn noensinne å spørre: Er det virkelig så galt fatt i staten og resten av offentlig sektor? Og hva er i så fall årsaken?

Vår gjennomgang av fem sentrale sektorer tyder på at offentlige virksomheter har manglende kunnskap om virkemidler og manglende evne til ressursstyring, noe som bør bli sentrale problemstillinger i analysen av hva som er galt. Virksomhetene som er dominerende på viktige samfunnsområder, har problemer med å oppnå sine egne målsettinger fordi virkemidlene ikke fungerer. En årsak til dette er at de har for lite informasjon, og at de mangler evne til å styre ressursene.

Vår analyse baserer seg på eksisterende analyser av store og sentrale sektorer i staten. De siste årene har Riksrevisjonen og diverse konsulentselskaper produsert en rekke analyser av store områder innenfor offentlig forvaltning. Disse områdegjennomgangene inkluder områder som:

• unge utenfor arbeidslivet
• materiellinvesteringer i forsvarssektoren
• arbeid med å redusere forsinkelser og innstillinger på jernbanen
• styringen av politi- og lensmannsetaten
• arbeidsmarkedstiltak for å få flere i arbeid

De tre første områdene er undersøkt av Riksrevisjonen, mens de to siste er analysert av to konsulentselskaper på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartementet.

Det går feil vei

Den første sektoren vi har sett på, er unge utenfor arbeidslivet, et av de største og mest gjenstridige problemene i samfunnet, og noe statsministeren tok opp i sin nyttårstale som et sterkt prioritert problem for regjeringen. Regjeringen har også satt igang et såkalt samfunnsoppdrag for å få til en bred mobilisering mot dette problemet. Utviklingen går nemlig i veldig feil retning.

Det viser seg at tallet på unge som får uføretrygd, har mer enn doblet seg på ti år – fra 10 400 i 2013 til 21 800 i 2023, skriver Riksrevisjonen.

Og tall fra OECD som revisjonen refererer til, viser at Norge har den høyeste andelen av unge som står utenfor arbeid, utdanning og opplæring og får helserelaterte ytelser, i hele OECD. Antallet unge som er i en slik situasjon, er tre ganger høyere i Norge enn gjennomsnittet i OECD.

Forsvaret kommer til å bli den sektoren i landet som får sterkest økning på statsbudsjettet i årene framover, og investeringer i nytt materiell kommer til å stå for en stor del av utgiftene. «Det ble for 2023 bevilget om lag 24,1 milliarder kroner til materiellinvesteringer, og for 2024 ble det bevilget 27,8 milliarder kroner. Det utgjør rundt 30 prosent av det samlede forsvarsbudsjettet. I forslaget til ny langtidsplan for perioden 2025–2036 foreslår regjeringen å styrke Forsvaret med til sammen 600 milliarder kroner over de neste 12 årene. Mye av bevilgningene vil gå til å investere i nytt materiell.»

Konklusjonen til Riksrevisjonens gjennomgang av dette området er at investeringene i materiell håndteres «sterkt kritikkverdig», som er den typen kritikk revisjonen kan komme med. Et av hovedproblemene er at innkjøpene av materiell i nesten alle tilfellene er sterkt forsinket. Av de 38 prosjektene som ble avsluttet i perioden mellom 2020 og 2023, ble 6 levert til planlagt tid. De resterende 32 prosjektene var i gjennomsnitt vel 5 år forsinket.

I jernbanesektoren er jo heller ikke utviklingen så positiv: «… andelen persontog i rute blir redusert fra 2016 til 2023. Nedgangen er på 7,7 prosentpoeng og kjem av ein auke i både innstillingar og forseinkingar. I 2023 var totalt 75,9 prosent av persontoga i rute. Dette er det dårlegaste resultatet i undersøkingsperioden.»

Dette har skjedd samtidig med at utgiftene har doblet seg: «Løyvingane til drift, vedlikehald, fornying og investeringar på jernbanen er nær dobla sidan 2016. Det er særleg løyvingane til investeringar som har auka, auken er på om lag 10 milliardar kroner frå om lag 7,5 milliardar i 2016 til 17,4 milliardar 2024 (reelle tal). Nivået på midlar løyvde til drift, vedlikehald og fornyingar har lege meir stabilt, men har hatt ein auke frå 6,2 milliardar kroner i 2022 til 8,9 milliardar kroner både i 2023 og 2024.»

I politi- og lensmannsetaten har også utgiftene økt kraftig – fra 14 milliarder i 2013 til 24 milliarder i 2024, som er en økning på 70 prosent. Likevel har antallet uoppklarte lovbrudd økt, slik at det i 2023 var det høyeste antallet henleggelser på 10 år:

«Politi og påtalemyndigheten avsluttet etterforskningen for drøyt 298 000 lovbrudd i 2023, som er 6,6 prosent flere enn året før. Det er 1 prosent færre oppklarte lovbrudd og 12,3 prosent flere uoppklarte lovbrudd.»

Utgiftene til arbeidsmarkedstiltak har økt fra 7,2 milliarder i 2014 til 9,8 milliarder i 2024 ifølge SBB noe som jo er en ganske beskjeden økning. Og så er da heller ikke arbeidsledigheten noe stort problem i Norge. Det som er et stort problem, er mangel på arbeidskraft, så derfor er disse tiltakene helt sentrale for å løse utfordringene med manglende rekruttering i helse, utdanning og næringslivsbransjer som IT.

Mer politi, mindre oppklaring

Ved hjelp av flere KI-verktøy har vi gått igjennom rapportene på disse fem samfunnsområdene for å finne temaer som er felles for problemene i de ulike sektorene.

De viktigste funnene i disse fem rapportene viser at sektorenes viktigste problemer dreier seg om:

• Manglende kunnskap om hva som fungerer og hva som foregår i organisasjonene
• Manglende evne til å styre ressurser dit hvor det er størst behov
• Ikke nok koordinering mellom aktørene

Manglende kunnskap om hva som fungerer

I de to rapportene om henholdsvis styring av politi- og lensmannsetaten og arbeidsmarkedstiltak i Nav ser problemene ut til å samle seg rundt manglende kunnskap om effektive strategier og tiltak.

I Nav-systemet er det veilederne som har den avgjørende innflytelsen på hvilke tiltak som iverksettes, men på dette nivået i organisasjonen er det flere barrierer mot en kunnskapsbasert forståelse av hvilke tiltak som er effektive: «Den største barrieren for en kunnskapsbasert tildeling av tiltak synes å være at veileder har manglene kunnskap om tiltakenes forventede effekt for ulike brukergrupper. Det er også store variasjoner i kunnskapsformidling internt til NAV-veiledere både i omfang og systematikk. NAVs fylkeskontor er mer eller mindre aktive når det gjelder kunnskapsspredning, og det er også variasjoner mellom kontorene.»

Denne manglende kunnskapen forplanter seg til brukerne som også mangler kunnskap.

«For mange av NAVs brukere er manglende kompetanse en grunnleggende barriere for arbeid, og for disse fremstår relevant utdanning som det viktigste tiltaket for å fremme langvarig arbeidstilknytning. Det er utfordrende for NAVs veiledere å ha oversikt over mulighetene for utdanning som opplæringstiltak. Det er grunn til å tro at dette hindrer bruk av utdanning som opplæringstiltak.»

Rapporten sier at selv om Nav-veiledere samler inn informasjon om brukernes ferdigheter, språkferdigheter og andre relevante faktorer, tillater ikke dagens systemer systematisk registrering og analyse av disse dataene. Dette hindrer muligheten til å forstå hvilke tiltak som er mest effektive for individer med spesifikke egenskaper eller utfordringer. For eksempel anbefaler rapporten spesifikt å undersøke om midlertidige lønnstilskudd virkelig er mer effektive i perioder med økonomisk vekst.1

Ond sirkel i politiet

I styringen av politi- og lensmannsetaten er det den sentrale kunnskapen som er problemet, altså i Justis- og beredskapsdepartementet. Ifølge rapporten fra Boston Consulting Group, som de har utført nettopp på vegne av dette departementet, er konklusjonen blant annet at departementet har for lite informasjon om hva som foregår i etaten:

«JDs administrative styring preges av den politiske styringen, og gir seg utslag i detaljert og operasjonell styring. JDs styring påvirkes også betydelige av mangler i PODs styringsinformasjon. POD har ikke tilstrekkelig oversikt over hvordan nye satsinger påvirker etatens eksisterende oppdrag. Mangel på god styringsinformasjon svekker tilliten til direktoratet, og er med å drive mer detaljstyring. BCGs vurdering er derfor at kulturen for detaljstyring er drevet av en «ond sirkel» der hovedkomponentene politisk styring, administrativ styring og PODs mangelfulle styringsinformasjon gjensidig forsterker hverandre, og krever handling fra alle aktører for å bli løst i sin helhet.»

Innenfor sektorene som Riksrevisjonen har undersøkt, var hovedproblemet også knyttet til manglende kunnskap om hvilke tiltak som faktisk fungerte.

Alle tre rapportene fra Riksrevisjonen peker på tilfeller der departementer mottok rapporter om dårlig ytelse, økende forsinkelser eller etterslep, men ikke klarte å iverksette tilstrekkelige tiltak for å løse disse problemene.

• For eksempel bemerker rapporten om jernbaneforsinkelser og -innstillinger at Samferdselsdepartementet var klar over de økende problemene, men ikke implementerte tilstrekkelige tiltak for å forbedre punktligheten.
• På samme måte kritiserer rapporten om unge utenfor arbeidsstyrken Arbeids- og inkluderingsdepartementet for ikke effektivt å sikre tilstrekkelig yrkesveiledning for unge, til tross for at de kjente til utfordringene.
• Rapporten om materiellinvesteringer i forsvarssektoren påpeker at til tross for etableringen av organisasjonen Forsvarsmateriell direkte underlagt Forsvarsdepartementet og implementeringen av nye retningslinjer vedvarer utfordringer knyttet til investeringsprosesser.

Manglende kvalitet på rapporter

Denne manglende forståelsen av hva som er effektive tiltak og kommunikasjonen internt i sektorene, blir forsterket av at det mangler informasjon om hva som foregår i organisasjonene:

• Rapporten om forsvarssektoren avslører at sluttrapporter og erfaringsrapporter fra Forsvarsmateriell og Forsvaret ofte mangler tilstrekkelig detalj for å vurdere måloppnåelsen.
• Rapporten om jernbaneforsinkelser og -innstillinger nevner også mangelen på informasjon om årsakene til forsinkelser og innstillinger.

Eksempelvis skriver Riksrevisjonen om materiellinvesteringer i Forsvaret: «Rundt 75 prosent av erfaringsrapportene (34 av 42) gir ikke svar på om de gjennomførte prosjektene har realisert gevinster. Kun fem av rapportene viser til at prosjektene har realisert gevinster, eksempelvis redusert bruk av ammunisjon, økt kapasitetsutnyttelse, tidsbesparelser eller bedre trivsel for personell. Gevinstene er ikke prissatt, og rapportene gjør heller ikke rede for hva gevinstene benyttes til. I tillegg gjelder fem erfaringsrapporter prosjekter som er gjennomført etter gammel prosjektmetodikk uten krav til gevinstrealisering.

Gjennomgangen viser at en stor andel av erfaringsrapportene inneholder for lite informasjon til å besvare om driftskostnadene er i samsvar med det som ble lagt til grunn på beslutningstidspunktet, og om gevinstrealiseringsmål satt i gjennomføringsoppdraget, er nådd.»

I jernbanesektoren er problemet at informasjonen ikke blir håndtert: Riksrevisjonen finner det derfor kritikkverdig at «det i fleire år har vore rapportert om dårleg måloppnåing og auka omfang av forseinkingar og innstillingar utan at Samferdselsdepartementet har gjennomført tilstrekkelege tiltak for å nå måla».

Informasjon er vanskelig tilgjengelig

Rapporten om arbeismarkedstiltak forklarer at informasjon om brukere er spredt på tvers av ulike systemer i Nav og andre offentlige etater, noe som gjør det vanskelig for veiledere å få en helhetlig oversikt. For eksempel mangler veiledere direkte tilgang til informasjon om brukernes utdanningsbakgrunn, sertifiseringer eller behandlingshistorikk fra helseinstitusjoner, noe som kan være relevant for å anbefale passende arbeidsmarkedstiltak. Rapporten anbefaler å integrere data fra ulike kilder for å skape en mer komplett brukerprofil.

Analysen av politisektoren sier at politistillinger ofte rapporteres unøyaktig med spesialiserte stillinger som lederen for Politiets påtalemyndighet har kategorisert som jurister, selv om de ikke er besatt av en person med juridisk kompetanse. Dette fører til upresis styringsinformasjon og potensielt vridd ressursfordeling. Videre spores ikke bruken av øremerkede midler i politisektoren tilstrekkelig, noe som gjør det umulig å avgjøre om disse midlene brukes som planlagt. Rapporten anbefaler strengere overholdelse av stillingskategorisering og bedre overvåking av øremerkede midler for å sikre at ressurser styres og spores på riktig måte.

Politirapporten kritiserer inkonsekvente og manuelle rapporteringsprosesser i politisektoren, til tross for forsøk på å implementere nye rapporteringssystemer. Rapporten fremhever den omfattende bruken av fri tekst og kvalitative vurderinger uten et standardisert rammeverk, noe som gjør det vanskelig å samle informasjon og trekke klare konklusjoner. Rapporten anbefaler et mer standardisert og strømlinjeformet rapporteringssystem med større vekt på visualisering og viktige innsikter.

Manglende evne til å styre ressurser

Om problemet med å styre ressurser peker rapporten om arbeidsmarketstiltak på et system der Nav-fylker mottar et samlet budsjett for arbeidsmarkedstiltak og fordeler midler til lokale kontorer. Imidlertid skjer denne fordelingen ofte uten en klar forståelse av den faktiske kostnaden ved spesifikke tiltak for lokale kontorer, noe som kan føre til budsjettoverskridelser eller et misforhold mellom tilgjengelige ressurser og etterspørselen etter bestemte tiltak. Rapporten foreslår et system der lokale kontorer har mer budsjettautonomi og får informasjon om de reelle kostnadene ved ulike tiltak.

Analysen av politisektoren mener at utfordringen med å styre ressurser bunner i mangelen på innsikt i kostnadene ved individuelle politioppgaver og aktiviteter. Denne mangelen på kostnadsgjennomsiktighet gjør det utfordrende å vurdere om ressursene brukes effektivt, og å ta informerte beslutninger om ressursfordeling. Rapporten foreslår implementering av et kostnadsregnskapssystem som kan spore ressurser på tvers av ulike politienheter og aktiviteter, og gi et klarere bilde av hvor midlene brukes, og de tilknyttede resultatene.

«Områdegjennomgangen viser at virksomhets- og økonomirapportering i POD har for lav kvalitet, samt at direktoratet har en svak historikk med kostnadseffektivisering og gevinstrealisering. POD har ikke full oversikt over kostnads- og ressursbruk i etaten, hverken på årlig drift, investeringer eller flerårige planer. Direktoratet leverer jevnt over ikke gode nok kostnadsberegninger av satsingsforslag eller synliggjøring av alternativ bruk av midler. Stortingsmiljøet har i tillegg for få ressurser, og POD må allokere mer kompetanse og kapasitet dit for å løse utfordringene.»

Når det gjelder analysen av politietaten, må vi ta høyde for at det er fem år siden denne rapporten ble skrevet, men i en ferskere rapport fra DFØ som har evaluert Politidirektoratet, trekkes noen av de samme problemene fram: «DFØ’s inntrykk er at styringssystemet i politiet i begrenset grad åpner for å kunne hente ut styringsinformasjon om resultater eller effekter, selv om POD jobber med systematisering av styringsinformasjon og automatiserte uttrekk til analyseformål. Det er derfor viktig å supplere styringsinformasjonen med annen informasjon og kunnskap. Inntrykket er også at POD har begrenset analysekapasitet til disposisjon.»

Hvordan bør gjennomganger gjøres?

Når og hvis det blir noe av de politiske løftene om en stor gjennomgang av offentlig sektor, er det sannsynligvis smart av utrederne å lese rapporten som DFØ har laget med en evaluering av områdegjennomganger. Slike gjennomganger finnes det en god del av fra de siste åtte årene.

DFØs konklusjon fra evalueringen av hvordan gjennomgangene er gjennomført, viser dessverre at noen av problemene som er avdekket fra problemene i sektorene som er beskrevet over, også kan bli et problem i selve gjennomgangen. Det gjelder for eksempel vanskeligheter med å skaffe informasjon.

«-Den tydeligste tilbakemeldingen er at underliggende virksomheter bør involveres mer, i forkant av og under en områdegjennomgang.

• Det er lite kjennskap til og en del usikkerhet om hva områdegjennomganger er.
• Problembeskrivelse og mål for områdegjennomgangen bør komme klarere frem i mandatene.
• Det er behov for bedre data og evalueringer. Det tar i dag lang tid å fremskaffe data som skal inngå i en områdegjennomgang, og informasjonsinnhenting kan ta uforholdsmessig mye tid i gjennomføringsfasen. Kvaliteten på data er ofte lav og tall og vurderinger lar seg ikke sammenlikne på tvers.
• Videre har vi observert at det foreligger lite systematisk informasjon om hvordan de enkelte område-gjennomganger følges opp.»

Alt i alt ser mangelen på god informasjon og kunnskap om hva som er gode kilder til informasjon, ut til å være et kjerneproblem. Hvor vanskelig kan det egentlig være i det som skal bli verdens mest digitaliserte land, og hvor 80 prosent av offentlig sektor skal ta i bruk kunstig intelligens?

Denne artikkelen er i hvert fall skrevet med stor hjelp fra KI, og kvalitetssjekken har vist at det fungerte glimrende.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter. For presise kildegjengivelser (fotnoter), gå til original teksten. 

Aspøy, A. (2025). Hva er galt med staten?. Stat & Styring, 35(1), 6-12. https://doi.org/10.18261/stat.35.1.2

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0