Hva er problemet?

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 1/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press.

Dette er en kommentar til Charlotte Engelmarks artikkel som står på sidene foran.

Instruksen har vært debattert det siste året. Det har særlig vært stilt spørsmål ved om den egner seg til å finne ut av mer komplekse problemstillinger og til digitaliseringsarbeid. Debatten handler altså om hvordan instruksen kan og bør forstås, innholdsmessig. Hva betyr det å utrede et problem? Kan man for eksempel gjøre det ved bruk av tjenestedesign? Hva betyr det å finne ut av hvordan et tiltak virker? Kan man gjøre det gjennom eksperimentering?

Disse spørsmålene adresserer vi i DFØ i vår nye veiledning. Tilbakemeldingene vi har fått, tyder på at vi har klart å svare ut en del av det som har vært uklart eller krevende.

Problemstillingen Engelmark peker på, er en litt annen. Den handler ikke om hvordan man kan følge utredningsinstruksen, men om og i hvilken grad den følges, og hvilken rolle embetsverket skal spille i å sørge for at instruksen følges.

Vi er enig i at det ikke er spørsmål som kan besvares gjennom en ny veiledning fra DFØ. Vi mener til og med at det ikke er spørsmål som nødvendigvis kan besvares, men et balansepunkt å finne i spennet mellom faglighet og lojalitet. Vi mener også at DFDs retningslinjer om embetsverkets syv plikter er en god inngang til å reflektere om det Engelmark beskriver som «konflikten mellom politikernes beslutningsbehov og forvaltningens utredningsbehov».

Embetsverkets plikter

Embetsverket skal være både faglig og lojalt. I tillegg skal lovlighet, åpenhet, sannhet, partipolitisk uavhengighet og god styring og ledelse ivaretas. I DFDs retningslinjer om embetsverkets plikter kommer det tydelig frem de åpenbare dilemmaene som kan oppstå når man skal være både faglig uavhengig og lojal. På den ene siden skrives dette om faglighet:

«Faglighet innebærer også å sørge for at alternative løsninger blir utredet og presentert og at både positive og negative virkninger av tiltak blir utredet. Kravene i utredningsinstruksen gjelder selv om det allerede er besluttet på politisk nivå å gjennomføre tiltak, også konkrete tiltak, jf. veileder til utredningsinstruksen.»

Litt lenger ned, fortsatt om faglighet, står det følgende:

«Embetsverkets bistand til politisk ledelse må imidlertid være politisk relevant. Embetsverket skal bistå statsråden med å få besluttet, presentert og gjennomført regjeringens politikk, herunder vise politikerne hvilket handlingsrom de har for å fatte beslutninger. Politisk ledelse har rett til å velge om, når og eventuelt hvordan de vil handle.»

Faglighet er med andre ord en plikt og en forventning, men det ligger også i forventningene til forvaltningens rolleforståelse at fagligheten er relevant. Forpliktelsen om lojalitet innebærer samtidig at «embetsverket har en plikt overfor statsråden til å utføre sitt arbeid i tråd med de arbeidsinstrukser som gis av ledelsen». For eksempel skal embetsverket ikke ta unødvendige omkamper i situasjoner hvor den politiske ledelsen har valgt et annet alternativ enn det faglig anbefalte alternativet fra embetsverket, ifølge retningslinjene.

Hvor ivaretas fagligheten?

Fredrik Sejersted skriver i artikkelen «Embetsverket mellom lojalitet og faglig uavhengighet» om nettopp dette spenningsforholdet mellom fag og politikk. Han bruker, i likhet med Engelmark, artikkelen av Knut Dahl Jacobsen, «Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen», som utgangspunkt for drøftingene.

Ett av hovedpoengene i Sejersteds artikkel er at «fagligheten har flyttet ut». Dette poengterte han også i sitt innlegg på DFØs årskonferanse i februar i år. «Direktoratifiseringen», altså en villet politikk med å flytte ut en rekke forvaltningsoppgaver ut til direktorater og andre underliggende virksomheter, har bidratt til å rendyrke departementenes rolle som faglig rådgiver for den politiske ledelsen. Det har igjen medført at en del av fagligheten som tidligere lå i departementene, i dag ivaretas av direktoratene. Allerede i 2001 ble det beskrevet at balansepunktet mellom lojalitet og faglighet i departementene hadde forskjøvet seg de siste tiårene, og at lojalitetskravet synes å ha fått større tyngde.

Tendensene Engelmark beskriver i sin oppgave, synes med andre ord å være en del av en bredere, langvarig bevegelse, dels formet av villet politikk. Samtidig viser en DFØ-rapport at det er flere tegn til at direktoratenes faglighet er satt under et større press. Selv om direktoratenes kunnskapsfunksjon er styrket, er det flere virksomheter som gir uttrykk for usikkerhet i utøvelsen av sin egen faglighet. I en slik sammenheng er det nyttig å minne om utredningsinstruksens rolle og bidrag inn i helheten.

Utredningsinstruksen gir fagligheten rammer

Utredningsinstruksen støtter forvaltningen i fagligheten vår. Den er en knagg som hjelper oss med å forankre behovet for faglige vurderinger i møte med politiske ønsker og behov, og det er en inngang til hvordan vi kan gjøre det. DFØs nyeste undersøkelse om utredningsinstruksen viser at et overveldende flertall av de spurte, ansatte i departementer og direktorater, synes at utredningsinstruksen og de seks spørsmålene er nyttige i deres arbeid.

Undersøkelsen viser også at nettopp smale mandater og politiske føringer er en viktig hemmer for utredninger i tråd med utredningsinstruksens krav. På dette området ser vi dessuten en utvikling. Direktoratene opplever smale mandater som en mer sentral utfordring enn da vi gjennomførte en liknende måling i 2019. I 2023 likner svarene fra direktoratene mer på svarene vi får fra departementene. Gitt at fagligheten til en viss grad har «flyttet ut», er dette tendenser vi bør være særlig oppmerksom på.

Forvaltningens oppgave er å legge til rette for at politikere tar opplyste beslutninger. Det er de folkevalgte som bestemmer. Det finnes ikke noe entydig svar på når noe er utredet godt nok, men forvaltningen skal bistå med å vurdere om det fremstår forsvarlig å ta en beslutning. Hvis usikkerheten er stor, kan et svar være å utrede mer. Å prøve ut i liten skala, eller en pilotering, kan være et annet.

I tillegg til å handle om hvor fagligheten i varetas, tror jeg det også er viktig å ta innover seg når fagligheten har best kår og er viktigst. Dette vises det også til i DFDs retningslinjer, der det fremheves at faglighet innebærer at embetsverket «kommer med de nødvendige faglige innvendingene til alle typer saker så tidlig som mulig i prosessen».

Når er faglige råd nyttigst?

Engelmark viser til at hennes informanter peker på regjeringsplattformer som hemmer for gode utredninger, gjennom at tiltak ofte allerede er definert i plattformene.

Hvilken strategisk rolle regjeringsplattformer kan spille i en regjeringsperiode, er et interessant spørsmål som OECD også har vært opptatt av de senere årene. Regjeringsplattformer kjennetegnes av at de på samme tid ofte legger viktige føringer for regjeringens arbeid, samtidig som de ofte utarbeides uten at den tiltredende regjeringen har tilgang på faglige råd fra forvaltningen. Denne asymmetrien har flere OECD-land valgt å gjøre noe med, og i flere land er det etter hvert vanlig at finansdepartementene kobles på før et regjeringsgrunnlag ferdigstilles.

Det gjøres på ulikt vis i ulike OECD-land, men flere steder løses det ved at administrasjonen stilles til disposisjon for de politiske partiene som har vunnet et valg i deres arbeid med å lage et styringsgrunnlag.

Land rundt oss har med andre ord tatt innover seg at også når fagligheten kobles på, er viktig for hvor nyttig den oppleves for beslutningstakeren. Det er grunn til å tro at jo tidligere de faglige rådene kommer frem, jo større er sjansen for at de tas høyde for.

Hva er målet?

Forvaltningen står i spennet mellom faglighet og lojalitet. Tyngdepunktet har beveget seg over tid, og flere peker på en dreining mot økt vekt på lojalitetsplikten i departementene. Samtidig har det skjedd en utflytting av oppgaver fra departement til direktorat. Det kan dermed hevdes at fagligheten fortsatt ivaretas, men på en annen måte enn for noen tiår tilbake. Departementene ivaretar faglighet mer gjennom etatsstyring enn før, og direktoratenes rolle som fagorgan er på mange vis styrket.

Utredningsinstruksen har ikke som oppgave å påvirke disse utviklingstrekkene, men vi i DFØ kan være bevisst på dem når vi gir råd. Vi ser for eksempel i våre undersøkelser at departementene er viktige premissgivere for hvilke utredninger som gjennomføres i direktoratene, og hvordan de innrettes. En av departementenes viktigste oppgaver blir dermed å legge til rette for brede utredninger gjennom gode bestillinger. Direktoratene bør på sin side ta inn over seg sin viktige fagrolle, vurdere hvordan de kan og bør ivareta den, og utfordre bestillinger og føringer de får. Vi vet at både smale mandater, der det i praksis er gitt en løsning, og mandater med premisser der rommet for utredningen og mulige løsninger er veldig innskrenket, ikke er uvanlig.

Balansen mellom faglighet og lojalitet er krevende og viktig. Den vil være i bevegelse og til debatt, og godt er det. Jeg tror bevisstheten i seg selv er nyttig. Når det gjelder utredninger, tror jeg noe av det viktigste vi i forvaltningen kan gjøre for fagligheten, i tillegg til å arbeide for gode faglige og relevante utredninger, er å fortsatt jobbe for synlighet og åpenhet. Det bør som hovedregel synliggjøres hva som ligger til grunn for en beslutning, og hvilke avveininger som er gjort. Da kommer også avveiingene mellom fag og politikk tydeligere frem.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Rasmussen, E. (2025). Hva er problemet?. Stat & Styring, 35(1), 38-41. https://doi.org/10.18261/stat.35.1.6

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0