IT-utvikling i norsk offentlig sektor: Bedre enn sitt rykte, men mye som kan bli bedre

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 2/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalartikkel. Lenke nederst i teksten. 

Stemmer dette bildet av en offentlig sektor som sliter med digitaliseringen? Eller har den verdenskjente statistikeren Hans Rosling et poeng med at «Man kan ikke benytte sig af medierne, hvis man vil forstå verden», og at man trenger andre kilder som gir et mer representativt bilde for å bedømme dette? Og er egentlig idealtilstanden en offentlig sektor der alle IT-prosjektene lykkes, og det ikke er noen kostnadsoverskridelser?

I denne artikkelen oppsummerer jeg noen av forskningsresultatene fra vår mangeårige forskning på IT-utvikling i offentlig og privat sektor ved forskningsinstituttet Simula. Basert på disse gir jeg noen forsøksvise anbefalinger på hva som kan føre til forbedret effekt av investeringene i IT-utvikling i norsk offentlig sektor. Først litt om hvordan man bør og ikke bør evaluere IT-utvikling.

Få eller ingen kostnadsoverskridelser og kun vellykkede IT-prosjekter er symptom på en tilstand vi ikke bør ønske oss

Hva som er oppfattes som vellykket IT-utvikling, vil avhenge av ståsted og ansvarsområde. Dersom ansvaret er å håndtere finansiering av satsinger på IT-utvikling, er det naturlig at kostnadskontroll får mye oppmerksomhet. Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv vil imidlertid andre dimensjoner oftest være viktigere. Av den grunn har vi i forskningen vært opptatt av å ta med et bredere utvalg av faktorer. I tillegg til kostnads- og tidskontroll forsøker vi å anslå realisert netto nytte (gevinst, lønnsomhet), produktivitet i gjennomføringen av IT-utviklingen og teknisk kvalitet til IT-løsningen. Det å kun evaluere det lett målbare, som kostnadskontroll, vil ikke bare gi et ufullstendig bilde av hvor vellykket IT-utviklingen har vært, men også kunne få uønskede effekter.

Forestill deg at vi har fått en situasjon der alle IT-prosjekter holder budsjettene og leverer til planlagt tid. Hvordan kom vi dit? Det er godt dokumentert at det er en høy iboende usikkerhet og risiko for å feile i IT-utvikling. Dette er en av årsakene til at vi finner, både nasjonalt og internasjonalt og over flere tiår, at omtrent en av ti IT-prosjekter enten blir stoppet eller leverer mye mindre nytte enn planlagt. Det er derfor lite sannsynlig at vi plutselig skal ha klart å mestre IT-utviklingen så godt at vi vet nøyaktig hva den vil koste, hvordan vi skal lage den, og at det ikke skjer noe uventet som lager problemer med gjennomføringen. Det som i stedet trolig har vært tilfellet i den ovennevnte tenkte situasjonen, er at: i) Kostnadsestimatene er blitt satt så høye at man kan tilpasse arbeidet, som å redusere produktiviteten, slik at man treffer estimatet (et fenomen som ofte går under navnet «Parkinsons lov»), og ii) Viljen til å innovere og ta risiko for å lage noe som kan gi stor nytte, men også har vesentlig mulighet for å feile, er svært lav. Å overestimere, med tilhørende lav produktivitet, og å aldri ta høy risiko kan være rasjonelt for et enkelt prosjekt, men trolig ikke for offentlig sektor som helhet.

Dette betyr at et sterkt fokus på kostnadskontroll og å unngå IT-skandaler, uten samtidig å ha gode insitamenter til høy produktivitet og innovasjon, kan føre til at digitalisering i offentlig sektor blir lite produktiv og lite innovativ. Dette er ikke bare en teoretisk fare, men en tilstand vi har indikasjoner på at er tilfellet for deler av IT-utviklingen i offentlig sektor i dag.

Hvordan står det til med IT-utviklingen i norsk offentlig sektor?

Resultatene fra undersøkelsene våre de siste årene er noenlunde entydige. Vi finner kun små forskjeller mellom offentlig og privat sektor med hensyn til hvor godt IT-prosjektene lykkes med realisering av nytte, produktivitet, kvalitet, tidskontroll og kostnadskontroll. I vår nyeste undersøkelse fant vi i utgangspunktet heller ingen forskjell mellom offentlig og privat sektor. Men da vi gjentok analysen justert for ulikheter mellom prosjektene i offentlig og privat sektor, fant vi at privat sektor lykkes noe bedre med å realisere nytteeffekter. En sannsynlig forklaring på at vi i den ujusterte analysen ikke fant denne forskjellen, var at offentlig sektor i gjennomsnitt hadde enklere, mindre risikofulle IT-prosjekter. Her trenger vi imidlertid mer resultater for å se om dette er et robust funn.

Andelen offentlige IT-prosjekter som er vurdert som problematiske på minst en av suksessdimensjonene nytte, produktivitet, kvalitet, kostnadskontroll og tidskontroll, varierer i de ulike undersøkelsene våre til å være mellom 26 % og 48 %. Problematisk er her enten basert på en subjektiv vurdering av prosjektet selv eller grenseverdier satt av oss. Eksempler på grenseverdier for problematisk satt av oss, er at prosjekter enten har hatt mer enn 30 % kostnadsoverskridelse eller levert mindre enn 70 % av planlagt nytte. Typiske resultater på de målbare suksessdimensjonene er at prosjektene har hatt en gjennomsnittlig kostnadsoverskridelse på 7 %, og at ca. 80 % av prosjektene har levert eller vil komme til å levere det aller meste (> 90 %) av planlagt nytte.

Undersøkelsene med høyest andel problematiske prosjekter ligger lengst tilbake i tid. Dette kan være forårsaket av innføring av smidige prinsipper i IT-utviklingen de senere årene. Vi har i flere undersøkelser sett at god bruk av smidige prinsipper har ført til mer vellykkede IT-prosjekter. Dette gir grunn til å tro at offentlig sektor kan ha blitt noe bedre i gjennomføringen av IT-prosjekter de senere årene. Tiden vil vise om det faktisk er tilfellet.

Det hevdes av og til at offentlig sektor bør unngå de store IT-prosjektene, siden de oftere får problemer. En høyere risiko for å bli stoppet eller å levere mye mindre nytte enn planlagt har noe støtte i undersøkelsene våre. Vi fant i en av undersøkelsene, som tok for seg både offentlige og private IT-prosjekter, at hele 25 % av IT-prosjektene over 100 millioner kroner enten ble stoppet eller leverte vesentlig mindre nytte enn planlagt. Tilsvarende andel for de mindre prosjektene var 7 %. Det er mange grunner til at store IT-prosjekter hyppigere stoppes eller får store problemer. Ofte er det ikke er fordi de feiler i selve gjennomføringen, men fordi de eksterne forutsetningene for prosjektet blir endret. Den største feilen ville da være å fortsette som om ingenting hadde hendt. «Tenk stort, start smått» (et av prinsippene fra Meld. St. 27 (2015–2016), Digital Agenda for Norge) er fortsatt et godt motto, selv om også dette må brukes med fornuft. Ikke alt kan eller bør deles opp.

Det området der offentlig sektor trolig skiller seg mest fra privat sektor, er lengden på gjennomføring av oppstartsfasen. Oppstartsfasen er fasen som for Statens prosjektmodell omfatter konseptevaluering (KVU) og utarbeidelse av sentralt styringsdokument (SSD) samt gjennomføring av to eksterne kvalitetssikringer (KS1 og KS2). For IT-prosjekter som fulgte Statens prosjektmodell, ble det i gjennomsnitt brukt ca. 3,5 år på disse aktivitetene. Jo lenger oppstartsfasen varte, jo større problemer fikk prosjektene.

Også for mindre IT-prosjekter i offentlig sektor varer oppstartsfasen svært lenge. En spørreundersøkelse vi gjennomførte både i 2018 og 2023, fant at offentlig sektor brukte ca. dobbelt så lang tid på å komme i gang med selve IT-utviklingen som privat sektor. Samme undersøkelse viste at respondentene i offentlig sektor var vesentlig mer misfornøyd med oppstartsfasen enn de i privat sektor, og at det i særlig grad gjaldt budsjetteringsprosessen. Denne ble i offentlig sektor oppfattet å være dårlig tilpasset dagens smidige IT-utviklingsprosesser. Mens privat sektor var blitt mer fornøyd med budsjetteringsprosessen siden 2018, var det ingen endring for de i offentlig sektor.

Hva bør og kan gjøres for en mer effektiv digitalisering av offentlig sektor?

En forskningsbasert oppsummering av hva som bør gjøres for å få en mer effektiv digitalisering av offentlig sektor, vil i stor grad måtte starte med «det kommer an på …». Dette er fordi det som har vært hensiktsmessig i en virksomhet, eller i gjennomsnitt har gitt god effekt, finner vi at ikke nødvendigvis vil være hensiktsmessig i en annen virksomhet. Hovedprinsippet er dermed at forbedringer av praksiser og metoder bør ta hensyn til organisasjonskultur, type problemstilling som skal løses, og andre sentrale egenskaper ved en konkret situasjon. De forskningsbaserte overordnede forbedringsforslagene nedenfor er i stor grad av den typen. For flere forslag og mer detaljer bak forslagene, se særlig våre rapporter om nyttestyring og om oppstartsfasen. Rådene er delt opp i råd til premissgivere og virksomhetene.

Premissgivere og finansieringskilder

Tilby mer og bedre finansiering for eksperimentering, innovasjoner og utprøving

I våre gjennomganger av IT-utvikling i norsk offentlig sektor finner vi lite bruk av eksperimentering for å teste konsepter i en tidlig fase og lite IT-utvikling som kan betegnes som innovativ. I privat sektor er denne typen finansiering og innovasjoner mer vanlig. I tillegg ser vi stadig flere tilfeller av dette i andre lands offentlige sektorer. Dette gjelder for eksempel New South Wales i Australia med sin «seed funding» og Storbritannia med sitt nyopprettede fond for å støtte en «test and learn culture» (se artikkel om dette i statogstyring.no/eksperimenterende-og-lærende-regjering). Denne typen finansiering vil kunne redusere problemet med at det for IT-utvikling ikke alltid er mulig å utrede seg i mål med å avgjøre om et konsept egner seg eller ikke, og at man i stedet trenger utprøving og eksperimentering for dette. Det vil også kunne øke innovasjonsgraden i norsk offentlig sektor. En følge av mer og bedre finansiering av eksperimentering, innovasjoner og utprøving er at man må akseptere at en ikke uvesentlig del av investeringene i IT-utvikling gir negative resultater. Det vil på den annen side kunne bidra til flere tiltak med svært høy nytte. Erfaringsmessig vil prosjektene som får utprøvingsmidler være relativt små i eksperimenteringsfasen. Midlene kan enten være nye midler eller omdisponerte midler fra eksisterende finansieringsordninger, internt og eksternt for virksomhetene.

Økt fleksibilitet i krav til utredninger og planlegging, for derigjennom muliggjøre en raskere oppstartsfase

IT-satsinger i offentlig sektor bruker ofte svært lang tid på å komme i gang – mye lenger enn for tilsvarende prosjekter i privat sektor. Dette forsinker realisering av nytteeffekter og vil i noen tilfeller føre til økt risiko for at valg som gjøres, er utdaterte innen prosjektet kommer i gang. Vår vurdering er at den lange oppstartsfasen i størst grad er et resultat av manglende fleksibilitet i praktisering av offentlige instrukser, prosjektmodeller og hva som skal til for å få finansiering, og ikke selve kravene og prosessene i instruksene og modellene. Vi anbefaler at det gjøres vurderinger og avklaringer i forkant av oppstartsfasen av IT-satsinger om hva som er egnet utredningsprosess, detaljeringsgrad på utredninger, evalueringer og estimater, samt i hvilken grad man skal legge inn eksperimentering som en del av oppstartsfasen. Her bør det også gjøres vurderinger om hvorvidt satsingen bør deles opp i delproblemstillinger som håndteres separat i mindre prosjekter/utviklingsløp. To eksempler: Dersom problemstillingen er enkel og godt forstått, det finnes et bra løsningsalternativ, og den ansvarlige virksomheten har god modenhet i IT-utvikling, bør det være mulig å gjennomføre en svært overordnet, forenklet oppstartsfase på relativt kort tid. Dersom løsningsalternativene krever eksperimentering for å forstå problemstillinger og teste ulike konsepter, bør dette startes tidlig og resultatene brukes inn i konseptvalg og estimeringsarbeid.

Unngå at insentiver i hovedsak rettes mot det å unngå kostnadsoverskridelser. Sørg for at insentiver er balanserte, og i særlig grad stimulerer til realisering av god netto nytte og høy produktivitet. Vær en mer aktiv porteføljeforvalter med underveisevalueringer, og vurder bruk av stegvis finansiering for å sikre dette

Det er for flere typer IT-utvikling nær umulig å gi realistiske kostnadsestimater i en oppstartsfase annet enn ved å overestimere og bruke opp budsjettet eller være svært fleksible i hva som leveres. Dette, sammen med et sterkt fokus på å unngå store kostnadsoverskridelser, gir, som tidligere argumentert, insentiver til overestimering og lav produktivitet. Et ensidig fokus på kostnadskontroll kan dermed ha negative konsekvenser.

En fremgangsmåte som brukes i flere andre lands offentlige sektorer, for eksempel Nederland, er at det er større fokus på underveis- og sluttevalueringer av IT-utvikling som et ledd i mer aktiv porteføljestyring og for å sikre mer balanserte insitamenter. Disse evalueringene vil kunne gi råd om videreføring, behov for endringer eller i verste fall anbefale et tidlig stopp av prosjektet. Slike evalueringer kan trolig med hell gjøres sammen med bruk av stegvis finansiering, der videre finansering etter en evaluering er avhengig av akseptabel fremdrift. Dette vil både kunne gi insentiver til mer fokus på nytterealisering og produktivitet samt bedre porteføljestyring i offentlig sektor.

Virksomhetene

Klargjør hva som er viktigst å forbedre for din organisasjon. Bruk det for å styre gjennomføringen og som målestokk for i hvilken grad endringer har vært vellykket. Unngå at middel blir mål

Over tid har vi observert at IT-utvikling i offentlige virksomheter har endret seg svært mye med hensyn til både arbeidsmåter, teknologi og organisasjonsform. I senere tid gjelder dette særlig ønsket om å bli mer smidig og mer produktorganisert. Mye tyder på at begge deler har hatt bra effekt. Vi ser imidlertid at middelet, som det å bli mer smidig eller å bli produktorientert, lett ender opp med å bli målet, og at det for eksempel blir mer viktig å levere hyppig (middel) for å vise hvor smidig teamet er, enn å oppnå kundenytte (målet). Ofte har virksomheten ikke engang klargjort hva som er målet med å innføre nye prosesser eller ny organisasjonsstruktur, men implisitt antatt at innføringen automatisk vil føre til forbedringer. Systematiske forbedringer krever imidlertid at man først kartlegger hva som er problemet, og hva man ønsker å forbedre, for eksempel bedre nyttevirkninger eller høyere produktivitet, og styrer endringene etter dette. I den sammenhengen er det også viktig å inkludere hva man vil passe på at man ikke blir dårligere på.

Dette er ikke minst viktig siden det er typisk med en vurderingsskjevhet som gjør at vi ser tydelig problemene til det man har, men mulighetene til det som er mer i fremtiden. Dette er en kjent, men ofte glemt effekt som i psykologien forklares av «construal level theory». Jo mer konkret, jo mer problemorienterte blir vi, og jo mer abstrakt, jo mer mulighetsorienterte blir vi. Uten vurderingsprosesser som tar høyde for denne vurderingsskjevheten, og styre etter målet med endringene, vil IT-bransjen fort styres av moter og gå fra den ene grøfta til den andre.

Tilpass behov for utredning og planlegging, problemstilling og kontekst. Bruk fleksibiliteten som allerede finnes i dagens utredningsinstrukser og prosjektmodeller

Kravet om utredninger og samfunnsøkonomisk analyse før investering er et rimelig krav. For å forsvare bruken av skattebetalernes penger på IT-utvikling bør man blant annet kunne argumentere for god forventet samfunnsøkonomisk nytte. Det kan imidlertid se ut som om det er utrednings- og planleggingspraksisen mer enn selve kravene som har ført til dobbelt så lang oppstartstid i offentlig som i privat sektor. Mange virksomheter synes å tro at det må detaljeres og utredes mer enn det, som vi oppfatter det, de relativt fleksible instruksene og modellene faktisk krever. Det finnes flere eksempler i offentlig sektor som dokumenterer denne fleksibiliteten, som at en virksomhet kun beskriver planlagte leveranser på målnivå og ikke på detaljert leveranse- og aktivitetsnivå. Velg detaljeringsnivå og omfang på utredninger og planer som passer de ulike kontekstene. Ikke la utredningsinstrukser og prosjektmodeller sette en stopper for effektiv utprøving, som gir nødvendig læring og innsikt for planlegging og gjennomføring av vellykket IT-utvikling.

Utvid ansvaret til team og prosjekter til å omfatte ansvar for at nytte blir realisert, og ikke kun at funksjonalitet blir utviklet og overlevert. Det bør finnes en rolle som nytteansvarlig eller lignende, som både arbeider med å sikre realisering av nyttevirkninger, og ser etter muligheter for mernytte

Et av de sterkeste funnene i undersøkelsene våre er viktigheten av å ha en eller flere i utviklingsteamene og prosjekter som har et særlig ansvar for å følge opp realisering av nyttevirkninger. Dette bør være en operativ rolle, der det blant annet vil være sentralt å kunne kommunisere godt med IT-utviklere, fagsiden og brukere av IT-løsningene, markedsføre muligheter og god bruk av IT-leveransene, tidlig fremskaffe tilbakemeldinger om sannsynlige nyttevirkninger og problemer med det valgte løsningsalternativet samt å hele tiden se etter nye nyttevirkninger som IT-løsningen vil kunne gi. Dette er en krevende rolle, som noen ganger kan dekkes av produkteieren, noen ganger av en endringsansvarlig og noen ganger en egen person med rollen nytteansvarlig.

Oppsummering

IT-utvikling i norsk offentlig sektor lykkes omtrent like ofte som i privat sektor, og andelen feilede IT-prosjekter ligger trolig på samme nivå som det som er rapportert i internasjonale undersøkelser. Store prosjekter feiler oftere enn små. Offentlig sektor skiller seg fra privat sektor i hovedsak på at fasen med utredninger og planlegging varer vesentlig lenger, i gjennomsnitt 3,5 år på de største IT-prosjektene, og at det synes å være lite midler og fokus på utprøving og innovasjon. Basert på forskningen vår gir vi råd om bedre finansiering av eksperimentering, innovasjon og utprøving, mer fleksibilitet i gjennomføring av oppstartsfasen og at virksomhetene gis mer balanserte insentiver for IT-utviklingen. Vi gir i tillegg forskningsbaserte råd til virksomhetene om å bli bedre på målrettede forbedringsinitiativ og unngå at middel blir til mål, å bedre bruken av eksisterende fleksibilitet i utredningsinstruks og prosjektmodeller samt å styrke fokuset på og operative roller med ansvar for realisering av nytte i IT-utviklingen.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Jørgensen, M. (2025). IT-utvikling i norsk offentlig sektor: Bedre enn sitt rykte, men mye som kan bli bedre. Stat & Styring, 35(2), 16-22. https://doi.org/10.18261/stat.35.2.4

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0