Norske kommuner er mer internasjonale enn planene deres

Kronikkforfatteren jobber til daglig med internasjonale prosjekter i KS.

Fra vennskapsbyer til strategiske partnerskap

Etter andre verdenskrig vokste vennskapsbysamarbeid – ofte omtalt som twinning eller sister cities – frem i hele Europa, som et middel for å styrke forsoning og forståelse.

I Norge tok Foreningen Norden initiativ til opprettelsen av vennskapsavtaler mellom nordiske kommuner, og med det ble grunnlaget lagt for norske kommuners formaliserte internasjonale samarbeid. I 1999 hadde rundt 230 av landets den gang 435 kommuner nordiske vennskapsforbindelser.

Fra begynnelsen av 1970-tallet og frem til Russlands fullskalainvasjon av Ukraina i 2022 hadde i tillegg hadde 28 nord-norske kommuner vennskapsavtaler med russiske kommuner.

En undersøkelse gjennomført av den europeiske paraplyorganisasjonen for kommune- og regionorganisasjoner (CEMR) i 2023, viser at nærmere to tredjedeler av de 279 europeiske kommunene som deltok i undersøkelsen hadde vært involvert i twinning-samarbeid de siste to årene.

Undersøkelsen viser videre at twinning har endret karakter. Der samarbeidet tidligere var preget av symbolske vennskapsbånd og kulturutveksling, er det i dag i større grad rettet mot målrettede faglige partnerskap, kompetanseutveksling og prosjektbasert lokalutvikling.

Nord-sør og vest-øst

Nasjonale og EU-baserte finansieringsordninger er med på å definere målsettingen og geografisk utstrekning av slike samarbeid. Internasjonalt kommunesamarbeid har lenge vært brukt som et virkemiddel i solidaritetsarbeid for å styrke lokal forvaltning og kommunal tjenesteutvikling i det globale sør, og er forankret i FNs bærekraftsmål 17 «Samarbeid for å nå målene».

Kommunesektorens organisasjon KS koordinerte et såkalt MIC-program for norske kommuner fra 1997 til 2014 som var rettet mot samarbeid med lokale myndigheter i afrikanske land, på Vest-Balkan og i Guatemala. KS har også koordinert ulike UD-finansierte initiativ for kommunesamarbeid og kapasitetsbygging i lokale myndigheter i Øst- og Sentral-Europa, og en utvekslingsordning for unge ledere fra offentlig forvaltning og næringsliv i Nordvest-Russland.

Kommunesamarbeid innad i Europa finansieres blant annet gjennom ulike EU-program og EØS-midlene. Etter Russlands fullskalainvasjon i 2022 har kommunesamarbeid blitt en viktig komponent i sivil bistand til Ukraina. CEMR har et særlig fokus på å koble kommuner i EU-land med ukrainske kommuner, og det er finansieringsmuligheter for slike samarbeid både på EU-nivå og i flere av medlemstatene. KS koordinerer en støtteordning for kommunesamarbeid med Ukraina på vegne av Nansen-programmet.

Hva sier planverket i norske kommuner om internasjonalt samarbeid?

For å undersøke hvorvidt internasjonalt samarbeid brukes som et strategisk virkemiddel i norske kommuner, gikk jeg høsten og vinteren 2025 gjennom kommuneplanens samfunnsdel og planstrategien i samtlige 357 kommuner. Jeg undersøkte også om kommunene hadde en egen internasjonal strategi tilgjengelig på sine nettsider. Fylkeskommunene, interkommunale politiske råd og andre regionale fora er ikke del av denne gjennomgangen.

Kommunenes planverk er lovfestet i Plan- og bygningsloven. Kommuneplanens samfunnsdel er kommunens overordnede strategidokument, der langsiktige utfordringer, mål og strategier for samfunnsutviklingen og kommunen som organisasjon beskrives. Den kommunale planstrategien, som vedtas hvert fjerde år, avklarer hvilke planbehov kommunen har og danner grunnlaget for hvilke deler av kommuneplanen som skal revideres. Temaplaner og andre kommunedelplaner er frivillige å utarbeide.

Det er metodiske forbehold ved denne gjennomgangen, men hovedbildet er tydelig: 13 norske kommuner – eller under fire prosent – har publisert en egen strategi eller plan for internasjonalt samarbeid på sine nettsider. De fleste av disse strategiene er utdatert. Planstrategiene antyder at ytterligere tre kommuner har hatt en internasjonal strategi tidligere, som nå er avviklet.

Søk på «internasjonal*» i kommuneplanene ga mange treff, men de fleste gjaldt henvisninger til internasjonale forpliktelser som FNs bærekraftsmål, ønsker om å lokke flere internasjonale turister til kommunen og lignende.

Et tredvetalls kommuner nevner internasjonalt samarbeid som et virkemiddel for å nå et eller flere mål i kommuneplanen, men hovedsakelig uten å utdype mål, ansvar og forventede effekter. I underkant av 20 kommuner omtaler internasjonalt samarbeid i planstrategien, men også her er omtalen som regel kort og overordnet.

Internasjonalt samarbeid er et verktøy, ikke et mål

Dersom vi tar utgangspunkt i de 13 kommunene som har publisert en internasjonal strategi/plan, ser vi at motivasjonen for å engasjere seg i internasjonalt arbeid er flere og ofte sammenfallende, som kombinerer normative, instrumentelle og strategiske mål. De viktigste motivasjonene jeg identifiserte, inkluderer solidaritet og internasjonal forståelse, læring og kapasitetsbygging, økonomisk utvikling, og stedsutvikling og attraktivitet.

Internasjonalt samarbeid fremheves ofte i strategiene/planene som et redskap for kommunens egen utvikling, og ikke som et mål i seg selv. Formålet oppgis å være kunnskapsutvikling, innovasjon, kompetanseutveksling og finansieringsmuligheter som kan styrke tjenesteproduksjonen. Samtidig er det en gjennomgående bevissthet i de internasjonale strategiene om at det internasjonale arbeidet må kobles til kommunens overordnede mål og visjoner.

Internasjonalt samarbeid skjer – men ikke i planverket

At internasjonalt samarbeid i liten grad omtales i kommunenes planverk, betyr ikke at det ikke skjer. Tvert imot deltar et stort antall kommuner i internasjonale nettverk, Erasmus+-programmer, EU-finansierte prosjekter og faglige partnerskap – ofte i samarbeid med universiteter, fylkeskommuner og regionale utviklingsmiljøer.

En kartlegging fra 2015 viste at 62 prosent av norske kommuner og samtlige fylkeskommuner deltok i ett eller flere prosjekter støttet av EU-programmer og/eller EØS-midler. Denne aktiviteten har trolig økt siden den gang.

Det er gode grunner for at kommunene engasjerer seg internasjonalt: kompetanseutvikling, læring, innovasjon, finansiering av utviklingsprosjekter og tilgang til nettverk som gir faglig merverdi.  I en tid preget av omstillingsbehov, klimakrav, digitalisering og beredskapsutfordringer, blir tilgang til internasjonal kunnskap og erfaring enda viktigere.

I henhold til plan- og bygningsloven skal kommuneplanens samfunnsdel gi retningslinjer for hvordan kommunens mål skal nås og strategier gjennomføres. Internasjonalt samarbeid kan være et virkemiddel for å nå disse målene, og der hvor det er aktuelt, er det naturlig at internasjonalt samarbeid beskrives i planverket – med tydelige mål, prioriteringer, ansvar og forventede gevinster.