Omleggingen av AFP i offentlig sektor 2025: Økt arbeidstid og høyere inntekt ved 62 år

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 4/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalartikkel. Lenke nederst i teksten. 

Avtalefestet pensjon (AFP) har lenge vært et viktig element i det norske pensjonssystemet. Ordningen vært en overgang mellom arbeid og alderspensjon, men har også svekket insentivene til å fortsette i jobb. AFP i privat sektor ble reformert i 2011. Fram til 2025 var AFP i offentlig sektor en tidligpensjonsordning med sterk avkorting mot arbeidsinntekt. Dette svekket insentivene til å fortsette i arbeid etter 62 år.

Fra januar 2025 ble AFP i offentlig sektor lagt om. For personer født i 1963 og senere, ble ordningen endret fra en tidsbegrenset ytelse mellom 62 og 67 år til et livsvarig påslag til alderspensjonen. Samtidig ble avkortingen mot arbeidsinntekt fjernet, slik at man fritt kan kombinere arbeid og pensjon. For offentlig ansatte født før 1963 videreføres dagens tidligpensjonsmodell. Endringen er en del av tilpasningen av pensjonssystemet til økende levealder og behovet for et lengre yrkesliv.

Omleggingen skal bidra til høyere yrkesdeltakelse blant eldre, styrke bærekraften i offentlige finanser og gi større fleksibilitet i overgangen mellom arbeid og pensjon. Offentlig sektor sysselsetter om lag en tredjedel av alle yrkesaktive i Norge, så endringer i pensjonsatferd der har betydelige økonomiske konsekvenser.

Denne artikkelen presenterer noen av resultatene fra den første evalueringen av omleggingen, basert på analyser fra forskere ved Frischsenteret (se boks). Studien utnytter registerdata i nær sanntid fra plattformen microdata.no, som gjør det mulig å følge utviklingen måned for måned etter reformens ikrafttredelse. Formålet er å belyse hvordan endringen har påvirket arbeidstid og lønnsinntekt blant offentlig ansatte som fyller 62 år i 2025. Studien illustrerer også hvordan tidlig bruk av registerdata raskt kan gi et presist kunnskapsgrunnlag for offentlig politikk.

2 Bakgrunn og kontekst

2.1 Demografisk utvikling

Forventet levealder i Norge har økt betydelig gjennom flere tiår. Dette er en stor helse- og velferdsgevinst. Særlig nedgangen i spedbarnsdødelighet, men også redusert dødelighet i alle aldersgrupper, har ført til at nordmenn lever stadig lenger. Siden 2000-tallet har mesteparten av økningen kommet i aldersgruppen over 60 år. Samtidig fødes færre barn. Resultatet er en aldrende befolkning og en stigende forsørgerbyrde – flere ikke-yrkesaktive per yrkesaktive.

Denne utviklingen, som er en konsekvens av noe grunnleggende bra, har betydelige konsekvenser for pensjonssystemet: Dersom flere mottar pensjon og færre er yrkesaktive, øker presset på offentlige finanser. Økt yrkesdeltakelse blant eldre blir dermed et sentralt politisk og økonomisk mål.

Imidlertid må begrepet «ikke-yrkesaktiv» nyanseres. For eldre aldersgrupper er helsetilstanden langt bedre enn tidligere, særlig blant personer over 50 år. Dette øker potensialet for lengre yrkeskarrierer og er en viktig forutsetning for et bærekraftig pensjonssystem gjennom et lengre arbeidsliv.

2.2 Pensjonsreformen i 2011

Det norske pensjonssystemet består av tre hoveddeler: alderspensjon fra folketrygden; tjenestepensjon fra arbeidsgiveren og avtalefestet pensjon; og individuell pensjonssparing. Pensjonsreformen i 2011 hadde som mål å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig. Bakgrunnen for reformen var nettopp forventet aldring av befolkningen, men også økende nivå på pensjonene og økende bruk av tidligpensjon.

Den nye alderspensjonen ble utformet til å være nøytral og fleksibel. Nøytraliteten innebærer at nåverdien av pensjonen er den samme uavhengig av når man starter uttaket – den som venter med å ta ut pensjon, får høyere årlig utbetaling. Fleksibiliteten innebærer at man velger selv når i aldersspennet 62 til 75 år man starter uttaket, og at pensjonen ikke avkortes mot inntekt. I tillegg var innføring av leveraldersjustering og endrede opptjeningsregler viktige elementer i pensjonsreformen.

Samtidig med innføringen av ny alderspensjon fra 2011 ble også AFP i privat sektor lagt om. Omleggingen var fra en tidligpensjonsordning innrettet for å erstatte inntekt fra arbeid i aldersspennet 62–67 år, til et livsvarig, lavere påslag til alderspensjonen. Ny AFP fulgte også prinsippene om nøytralitet og fleksibilitet. Den strenge avkortingen mot arbeidsinntekt ble fjernet, slik at pensjon og arbeid kunne kombineres uten reduksjon i ytelsen. Omleggingen av AFP i privat sektor fulgte i stor grad prinsippene i reformen av alderspensjon og styrket insentivene til å stå lenger i arbeid. Resultatet ble også en kraftig økning i sysselsetting og inntekt for 63- og 64-åringer, særlig drevet av personer som ikke lenger fikk AFP-ytelsen avkortet mot inntekt.

AFP-reformen i privat sektor pensjonsreformen generelt fra 2011 kan ses på som å ha lagt grunnlaget for senere tilpasning av offentlig tjenestepensjon og omleggingen av AFP i offentlig sektor fra 2025.

3 Omleggingen av AFP i offentlig sektor

3.1 Tidligere ordning før 2025: for personer født til og med 1962

AFP i offentlig sektor er, i likhet med AFP i privat sektor, en kvalifiseringsordning der de som kvalifiserer, kan begynne å ta ut ytelsen fra og med måneden etter de fyller 62 år. I motsetning til i privat sektor ble imidlertid ikke offentlig AFP endret i forbindelse med pensjonsreformen i 2011. I offentlig sektor ble AFP ikke lagt om med pensjonsreformen i 2011, men ble videreført som en tidligpensjonsordning som erstattet arbeidsinntekt ved alderen 62–67 år.

Det var formelt mulig å kombinere arbeid og AFP, men ytelsen ble avkortet proporsjonalt med arbeidsinntekt over et lavt fribeløp. Dette gjorde det lite lønnsomt å fortsette i arbeid. Dersom inntekten oversteg et såkalt toleransebeløp, som i de fleste årene var 15 000 kroner, ble AFP redusert med en andel lik forholdet mellom arbeidsinntekt og inntektsgrunnlaget. Resultatet var at en mottaker av AFP satt igjen med lite netto gevinst for hver ekstra krone i arbeidsinntekt. De økonomiske insentivene til videre arbeid var dermed svake.

Ytelsen ved alderen 62–64 år ble beregnet på grunnlag av tidligere regler for uførepensjon og tilsvarte omtrent det en person ville mottatt i alderspensjon fra folketrygden ved fylte 67 år, pluss et AFP-tillegg. Ved alderen 65 og 66 ble ytelsen beregnet etter reglene for tjenestepensjon, som ga inntil 66 prosent av sluttlønn, ved full opptjening dersom dette ga høyere utbetaling.

Selv om arbeidsinntekt fra full stilling normalt var høyere enn AFP, reduserte avkortingsreglene gevinsten ved å stå i arbeid. I praksis gjorde det at å ta ut AFP og trekke seg helt eller delvis ut av arbeidslivet ved 62 år ble mer fristende enn fortsatt arbeid, selv om helsetilstanden kunne tilsi videre yrkesdeltakelse.

3.2 Ny ordning fra 2025: for personer fra og med 1963

I 2018 ble det inngått en avtale om en omlegging av tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor som skulle gjelde fra og med 1963-kullet, det vil si dem som skulle fylle 62 år i 2025. AFP-ytelsen gikk da over fra å skulle erstatte arbeidsinntekt i alderen 62–67 til å være et lavere, livsvarig påslag. Dette påslaget kan fritt kombineres med alderspensjon fra folketrygden og arbeidsinntekt, på samme måte som AFP i privat sektor.

Særlig avviklingen av avkorting av AFP mot inntekt gjør de økonomiske insentivene sterkere til å fortsette i arbeid. Offentlig ansatte som fortsetter i arbeid, mister ikke AFP-ytelsen, og gevinsten av videre yrkesdeltakelse øker betydelig.

Parallelt med omleggingen av AFP har tjenestepensjonen i offentlig sektor også blitt endret. Den nye ordningen gir i større grad opptjening av total inntekt, ikke etter hvordan inntekten er fordelt over tid, kan tas ut fra alderen 62 og kan kombineres med arbeidsinntekt. Overgangen er gradvis, og ulike årskull omfattes av forskjellige overgangsregler.

Formålet med omleggingene var å gjøre det mer lønnsomt for offentlig ansatte å stå lenger i arbeid og å forbedre mulighetene for offentlig ansatte til å jobbe lenger for å kompensere for at høyere levealder gir flere år å fordele pensjonen på.

4 Data og metode

4.1 Data

Analysene i evalueringen er basert på registerdata fra Statistisk sentralbyrå. Den viktigste datakilden er opplysninger fra a-meldingen, som omfatter månedlig lønnsinntekt og arbeidstid, samt sektortilknytning. I tillegg inngår informasjon om fødselsmåned og kjønn fra registeret med demografiske opplysninger.

Til forskjell fra de fleste andre forskningsprosjekter basert på registerdata, har dataene ikke vært koblet og avidentifisert og deretter utlånt fra Statistisk sentralbyrå. Dataene har derimot blitt analysert gjennom Statistisk sentralbyrås microdata.no-tjeneste, som gir mulighet til en relativt rask tilgang til personregisterdata, men med en del andre begrensninger. Ettersom reformen nettopp hadde blitt iverksatt, var det viktig med rask og oppdatert tilgang til data på arbeidsforhold. A-meldingsdata ble i plattformen oppdatert månedlig med ca. tre måneders etterslep.

Analysen omfatter ansatte i offentlig sektor som ved fylte 61 år var i minst 20 prosent stilling og hadde hatt minst 1 G i yrkesinntekt i minst syv av de ni siste årene. Individinformasjon om faktisk kvalifisering for AFP eksisterer ikke; disse avgrensningene ble gjort for å avgrense analysen til personer som med høy sannsynlighet kvalifiserte for AFP.

4.2 Arbeidsprosess

AFP kan tas ut tidligst fra måneden etter man fyller 62 år. De første den nye ordningen gjaldt for, var personer født i januar 1963. Ettersom de fylte 62 år i januar 2025, var den første måneden det var mulig å observere en «reformeffekt», februar 2025. Forskergruppen visste at data for februar skulle tilgjengeliggjøres gjennom microdata.no i midten av mai 2025. I tiden fram til dette jobbet forskningsteamet derfor med å sette opp et analysedesign som kunne implementeres så snart data var tilgjengelig. Dette inkluderte operasjonalisering av utvalg, utfallsvariabler og kvantitativ metode for effektevaluering. Avgjørelsene om dette ble registrert og publisert i en offentlig tilgjengelig database.

Et slikt forhåndsregistrert analysedesign gir to hovedfordeler. En umiddelbar var selvfølgelig å kunne levere grundige og relevante resultater så raskt som mulig. En annen fordel var å redusere faren for at resultatene skulle påvirke analyseopplegget.

I de siste årene har det vært mye diskusjon om en «replikasjonskrise» i forskningen – knyttet til at mange godt publiserte, tilsynelatende troverdige forskningsfunn har vist seg å være skjøre og ikke la seg gjenta. Både forskere, oppdragsgivere og andre interessenter kan ha sterke insentiver til å få resultater som er i en viss retning eller som virker interessante, noe som kan gi seg utslag i både bevisst og ubevisst tilpasning. Imidlertid bør det beste analyseopplegget i et gitt prosjekt være uavhengig av hvilke resultater det gir.

Som et forsvar mot slike insentiver har det derfor skjedd en bevegelse mot mer forhåndsregistrering av analysedesign. Dette har særlig gjort seg gjeldende i eksperimentell forskning, antakelig fordi det der er lettest å implementere – forskeren kontrollerer eksplisitt «behandlingen» som skal studeres, og har vanligvis også relativt tett kontroll på data og innsamlingen av denne. I ikke-eksperimentell forskning, som typisk gjelder det meste forskning basert på registerdata, er ofte det man studerer mindre eksplisitt definert, data er styrt og definert av hva som er tilgjengelig, og man studerer ting som allerede har funnet sted. I noen situasjoner kan man imidlertid bruke forhåndsregistrering også da, og det var tilfellet her: Det var mulig å operasjonalisere analysene på en god måte på forhånd, og data var ikke allerede tilgjengelig.

4.3 Metode

Basert på data som var tilgjengelig før 2025, undersøkte forskerne ulike måter å evaluere virkninger av omleggingen på. Det var naturlig å følge 1963-kohortens utvikling. Imidlertid måtte den sammenliknes med noe, siden den rene aldersprofilen for personer født i 1963, ikke ville vært nyttig i seg selv. Det ble raskt klart at det mest naturlige var å sammenlikne aldersprofilene i sysselsetting og timer for personer født i ulike år. Resultatet ble en sammenlikning av personer født i samme kalendermåned (januar osv.), men forskjellig kalenderår (1963 kontra 1962). Dette bygde på både sammenlikninger av utviklingen hos disse gruppene før alderen 62 og tilsvarende sammenlikninger for tidligere fødselskull (1962 kontra 1961, 1961 kontra 1960, 1960 kontra 1959, 1959 kontra 1958). I alle disse sammenlikningene hadde gruppene nærmest identiske trender over tid. Selv om nivået kunne variere noe, var mønsteret for hva som skjedde rundt fylte 62 år, svært likt.

I den kvantitative analysen følges personer i månedene opp til og etter fylte 62 år, og forskjeller i utviklingen fra før til etter 62 år for de to gruppene tilskrives endrede pensjonsregler. Til dels har gruppene ulikt nivå på utfallene som studeres, men det er forskjellen i utvikling som estimeres som reformeffekten. Metoden fanger dermed opp virkningen av hele reformpakken, men det er rimelig å anta at hovedbidraget kommer fra endringen i AFP-ordningen.

5 Resultater og drøfting

5.1 Hovedresultater

Resultatene viste tydelige og konsistente reformeffekter. Personer i analyseutvalget født i januar 1962, jobbet i gjennomsnitt 34 timer per uke som 61-åringer. Dette høye tallet er et resultat av at de fleste som er med i analysen, arbeidet full tid. For disse personene falt arbeidstiden med over tre timer fra måneden før fylte 62 til måneden etter fylte 62, som er første måned med mulighet til å ta ut AFP.

Personene som var født ett år senere, i januar 1963, arbeidet ca. en halv time mer i gjennomsnitt per arbeidsuke som 61-åringer. Også for disse personene falt gjennomsnittlig arbeidstid etter fylte 62, men bare med litt over en time. Omleggingen beregnes å ha ført til økt gjennomsnittlig arbeidstid på 1,75 timer i uken i den første måneden. Dette tilsvarer en økning på 5,6 prosent, men kan også ses på som å ha halvert reduksjonen i arbeidstid etter fylte 62 år. For personer født i februar–mai, som også kan observeres i minst én måned med mulig AFP-uttak, er mønsteret stort sett det samme.

Effekten på månedsinntekt varierer mer, men er konsekvent positiv. Gjennomsnittlig økning er ca. 3 000 kroner (målt i 2024-kroner), tilsvarende rundt 6 prosent.

Effektene holder seg gjennom de første fem månedene etter fylte 62 år med tegn til gradvis økning for dem som kan følges lengst. Selv om observasjonsperioden foreløpig er kort, framstår resultatene som stabile.

Videre analyser viser at disse effektene først og fremst skyldes at færre trer helt ut av arbeidslivet. Blant personer født i januar fra 1962-kullet, var det 8 prosent som ikke hadde noen registrerte arbeidstimer måneden etter fylte 62 år. Blant personer født i januar fra 1963-kullet, var denne andelen bare 3,4 prosent. Disse resultatene viser at redusert avgang heller enn redusert avtrapping.

Det er interessant å sammenlikne de estimerte effektene med effektene av AFP-reformen i privat sektor i 2011. I privat sektor var avgangen i utgangspunktet større – blant personer med AFP-rett var det en reduksjon i gjennomsnittlig lønnsinntekt på rundt 30 prosent og reduksjon i sysselsetting på ca. 25 prosentpoeng mellom alder 61 og 63. Det var med andre ord mer rom for reformeffekt i privat sektor. Omleggingen av AFP-ordningen i privat sektor om lag halverte dette – samme størrelsesorden på effekten som observeres i offentlig sektor.

Resultatene etter kjønn og sektor viser sterkest respons på arbeidstid hos menn i kommunal sektor. Resultatene for menn i statlig sektor og hos kvinner likner mer på hverandre. Dette kan ha sammenheng med stillingsnivå, yrkesforskjeller og fleksibilitet mellom sektorer. Når det gjelder lønnsinntekt, er estimatene på gruppenivå mer varierende.

5.2 Politikkimplikasjoner

Resultatene viser at de styrkede insentivene i offentlig sektor til å bli stående i arbeid har hatt tydelig effekt. Dette styrker arbeidslinjen i offentlig sektor, som lenge har hatt svakere økonomiske insentiver til å stå i arbeid enn privat sektor. Dette bidrar til bedre bærekraft i de offentlige finansene – økt yrkesdeltakelse blant eldre betyr høyere skatteinntekter og høyere samlet verdiskaping. Dette er gunstig for å møte utfordringene knyttet til en aldrende befolkning og økende forsørgerbyrde. Høyere arbeidsmarkedsdeltakelse kan også bety mye for den enkelte arbeidstakeren gjennom høyere inntekt mot slutten av arbeidslivet og etter hvert høyere nivå på utbetalt pensjon.

5.3 Fordeler ved bruk av sanntidsdata

Et særtrekk ved denne evalueringen er bruken av sanntidsnære registerdata. Dette muliggjorde analyse av reformeffekter kort tid etter at de oppsto, og bidrar forhåpentlig til å forbedre kvaliteten og relevansen i offentlig politikk. Tidslinjen for prosjektet viser hvor raskt kunnskap kan produseres når tilgangen til oppdaterte data er effektiv og analysene er godt planlagt på forhånd:

11. mai 2025: Den forhåndsregistrerte analyseplanen ble publisert.
13. mai 2025: De første dataene etter reformen ble gjort tilgjengelige.
14. mai 2025: Forskningsrapporten med de første resultatene ble offentliggjort.
15. mai 2025: Funnene ble omtalt i Dagens Næringsliv og referert av finansministeren på pressekonferansen om revidert statsbudsjett.

Denne tidsrammen, fra datatilgang til politisk omtale på fire dager, illustrerer hvordan det er mulig å fange opp tidlige effekter og raskt bidra til relevant kunnskap. Samtidig stiller slik rask kunnskapsproduksjon høye krav til metode og kvalitetssikring. Hastighet kan ikke gå på bekostning av faglig grundighet. For å oppnå dette bør metodene være grundige og transparente.

5.4 Pre-registrering

Et annet særtrekk ved denne evalueringen er at den ble forhåndsregistrert før data ble tilgjengelige. Det innebærer at forskerne definerte hypoteser, utvalg, variabler og analysemetoder på forhånd, og publiserte dette offentlig. Formålet er å sikre transparens, etterprøvbarhet og uavhengighet mellom forskningsdesign og resultat. Slik pre-registrering brukes oftest i eksperimentell forskning. Også innen samfunnsforskning vil randomiserte, kontrollerte forsøk eller eksperimenter ofte gi den sikreste kunnskapen og bør nok brukes mer. Imidlertid er dette ofte ikke mulig av etiske og praktiske hensyn.

I denne studien var forholdene spesielt gunstige for forhåndsregistrering. Reformen var klart definert i tid, datagrunnlaget ble tilgjengelig først etter at regelendringen trådte i kraft, og implementeringen egnet seg for kvasieksperimentell analyse. Forskerne kunne derfor utforme et forskningsdesign på forhånd, der personer født i 1963, ble «behandlingsgruppen», og personer født i 1962, fungerte som kontrollgruppe.

Prosjektet viser at forhåndsregistrering også kan anvendes i ikke-eksperimentell forskning. Denne praksisen kan med fordel innarbeides i framtidige evalueringer av større reformer, spesielt der reformene innføres trinnvis eller påvirker avgrensede befolkningsgrupper.

Ved å planlegge evalueringer før reformer iverksettes, kan myndigheter og forskningsmiljøer sikre at politiske tiltak ikke bare gjennomføres, men også måles og forstås på en etterprøvbar måte. Pre-registrering bør derfor ses som en investering i bedre styringsinformasjon og mer pålitelig kunnskapsgrunnlag for politikkutforming.

6 Konklusjon

Omleggingen av AFP i offentlig sektor fra 2025 har gitt tydelige utslag allerede i de første månedene etter innføringen. Nedgangen i yrkesaktivitet ved fylte 62 år er nær halvert sammenliknet med tidligere kull. Lønnsinntekten har også økt i forhold til tidligere, i gjennomsnitt med om lag seks prosent. Disse resultatene viser at reformen har hatt en klar effekt og gjort det mer lønnsomt å fortsette i arbeid.

Reformen har dermed styrket arbeidslinjen i offentlig sektor. Flere velger å forbli yrkesaktive, og overgangen fra arbeid til pensjon blir mer gradvis og fleksibel. Dette er i tråd med målene i pensjonsreformen om å forlenge yrkeskarrierer og bidra til økonomisk bærekraft i møte med en aldrende befolkning.

Selv om observasjonstiden foreløpig er kort, går resultatene i en klar og konsistent retning. Økt yrkesdeltakelse blant eldre kan bidra til høyere skatteinntekter og bedre fordeling av byrdene ved økende levealder.

Videre evalueringer bør følge utviklingen når flere årskull omfattes av den nye ordningen. Det vil gi grunnlag for å vurdere varigheten av effektene og eventuelle forskjeller mellom grupper. Reformen representerer et viktig steg mot et mer fleksibelt og bærekraftig pensjonssystem.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Hernæs, Ø. M. (2025). Omleggingen av AFP i offentlig sektor 2025: Økt arbeidstid og høyere inntekt ved 62 år. Stat & Styring, 35(4), 50-57. https://doi.org/10.18261/stat.35.4.8

Publisert av Altinget under lisens lisens CC BY 4.0