Orkestrering av digitale økosystemer: Hva betyr det i praksis?

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 2/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. Se originalartikkel for referanser og fotnoter. Lenke nederst i teksten.  

Regjeringens digitaliseringsstrategi setter nytt press på det offentlige: Vi skal bli verdens mest digitaliserte land innen 2030. Statsforvaltningen vil ha store utfordringer med å tilpasse seg de styringsbehovene dette innebærer, og det må tenkes nytt rundt hvordan de digitale økosystemene skal styres. Vi gir to bidrag i denne artikkelen: en operasjonell definisjon av orkestrering i offentlige samarbeidende økosystemer og tre konkrete råd til statlige beslutningstakere.

Innledning: samarbeidende økosystemer

I 2002 skjedde det et lite mirakel: Det ble besluttet at Altinn skulle utvikles som en digital plattform for rapportering og samspill mellom bedrifter og myndigheter. Resultatet ble en dramatisk forenkling og kanskje det første digitale økosystemet staten orkestrerte. Som figur 1 illustrerer, var målet å forenkle innrapporteringen av data som bedriftene tidligere måtte foreta til hver enkelt etat. Altinn fikk en trang fødsel, men er senere videreutviklet og er i dag en viktig del av vår digitale infrastruktur. Plattformen har i dag nær 1000 aktive tjenester, og bedriftene spares årlig for 15 milliarder i rapporteringskostnader. I artikkelen «Fra sektor til økosystem» pekte vi i 2022 på en voksende interesse for og betydning av denne typen digitale økosystemer. De store plattformselskapene som Meta og Amazon har økosystemer med milliarder av brukere og mange samarbeidspartnere. Forskningen peker på at digitale økosystemer er overlegne tradisjonelle bedrifter gjennom utnyttelse av nettverkseffekter og lave transaksjonskostnader.

Altinn er et samarbeidende økosystem, i motsetning til de nevnte kommersielle økosystemene hvor plattformeieren «monetiserer» nettverkseffektene for egen vinning. I et samarbeidende økosystem skapes og fordeles verdier gjennom samhandling om et felles mål. Offentlig sektor har vært tidlig ute med å utnytte teknologi og dynamikk i denne typen digitale økosystemer, gjerne sentrert rundt plattformer som Altinn, Elhub, e-resept, Entur og Yr.no. Flere av disse økosystemene har utviklet seg over en årrekke allerede. Vi kan oppsummere deres betydning slik:

For det første gir de store muligheter til effektivisert oppgaveutførelse, slik Altinn og e-resept er gode eksempler på. I regjeringens ferske digitaliseringsstrategi frem mot 2030 er ambisjonen om sammenhengende digitale brukertjenester til innbyggere og næringsliv sentral. Sammenhengende digitale tjenester er ikke mulig uten samarbeidende dataøkosystemer.

For det andre er digitale økosystemer en organisatorisk form som kan overskride virksomhets- og sektorgrenser, også på tvers av offentlig/privat. Mange av de viktige digitale økosystemene i et samfunn (helsevesen, eldreomsorg, utdanning mv.) inkluderer aktører i både offentlig, privat og frivillig sektor. Dette gir nye muligheter ikke bare for god tjenesteinnovasjon, men også for håndtering av wicked problems – dvs. sammensatte utfordringer som krever koordinering av mange aktører, slik e-resept er et godt eksempel på. Men den nye organisatoriske formen utfordrer også den tradisjonelle statlige sektorstyringen.

For det tredje har et økosystem et definert mål og et bestemt design, men har samtidig den egenskapen at det vokser og utvikler seg (organisk og delvis uplanlagt) gjennom innovasjon og bruk. Dette innebærer at det ikke kan styres på tradisjonelt vis, men må orkestreres.

Hva betyr det å orkestrere et digitalt økosystem?

Hva betyr disse erkjennelsene i praksis, organisatorisk og institusjonelt? Noen viktige spørsmål som må besvares, er:

• Hvordan skal samarbeidende økosystemer med statlig deltakelse fungere, og hvilke prinsipper skal gjelde for samarbeid, deltakelse, datadeling, transparens og verdiskapning?
• Hvilke mekanismer er tilgjengelige for å orkestrere et økosystem?
• Hvordan kan ledere i offentlig sektor ta fornuftige beslutninger knyttet til økosystemer som omfatter andre virksomheter og sektorer og private aktører?

I denne artikkelen vil vi foreslå en enkel modell for å håndtere disse spørsmålene. Men først skal vi forsøke å utdype hva vi mener med økosystemer og orkestrering.

Et digitalt økosystem kan defineres som et digitalt nettverk mellom komplementære aktører for å oppnå et bestemt mål. Et vellykket eksempel fra norsk digitaliseringshistorie er e-resept, som litt forenklet knytter sammen apoteker, leger og andre reseptforskrivere gjennom en plattform (Reseptformidleren), slik at innbyggere kan hente ut foreskrevet medisin på et hvilket som helst apotek. Appen Helsenorge gir innbyggerne også mulighet for å sjekke status og fornye resepter. Målsettingen for e-resept har vært en trygg og effektiv resepthåndtering på tvers av offentlig og privat sektor. I dag tar de fleste den digitale samhandlingen for gitt, men for bare 14–15 år siden var e-resept en fantastisk nyvinning.

Hvordan skal et digitalt økosystem som e-resept styres? Den anerkjente amerikanske forskeren Amrit Tiwana beskrev det slik: Det er orkestrering, ikke kontroll, som må være nøkkelen til styring av digitale økosystemer. Hierarkiske kontrollstrukturer fungerer godt i tradisjonelle organisasjoner, men ikke i digitale økosystemer. Orkestrering handler om å påvirke økosystemet i ønsket retning, ikke om å kontrollere det. Med metaforen peker Tiwana på samspillet i et orkester, der dirigenten hjelper utøverne av ulike instrumenter med å synkronisere sine bidrag til en velfungerende helhet.

Hva betyr det i praksis? I de fleste økosystemer i privat sektor (som for eksempel Uber og Finn) er eieren av den sentrale plattformen også den som orkestrerer samhandlingen mellom aktørene i økosystemet. Tiwana foreslår fire sentrale styringsmekanismer i samhandlingen:

• Portvokter-funksjonen som bestemmer hvem som får bli deltaker i økosystemet.
• Prosesser som formaliserer samhandlingen og gir regler for app-utvikling mv.
• Relasjoner som representerer delte normer for god adferd i økosystemet.
• Metrikker som plattformeieren etablerer som KPI-er for hvordan økosystemet fungerer.

I mer komplekse eller samarbeidsorienterte økosystemer (som e-resept og Altinn) er det både urimelig og ineffektivt at plattformeieren – i dette tilfellet henholdsvis Helsedirektoratet / Norsk helsenett og Digitaliseringsdirektoratet – skal orkestrere alene. Disse økosystemene har vanligvis en delt plattform, men det er ikke naturlig å utpeke en dominerende plattformeier. I stedet er intensjonen at det samarbeides om styringen. I tråd med dette skiller den anerkjente innovasjonsforskeren Errko Autio ved Imperial College mellom toppstyrt og samarbeidende orkestrering av økosystemer, jf. tabell 1 under.

Som vist i tabellen skiller et komplekst og samarbeidsorientert økosystem seg klart fra et som er dominert av plattformeieren. Samarbeidende orkestrering innebærer (i prinsippet) at alle deltakere bidrar i orkestreringen. Et eksempel fra privat sektor kan illustrere dette. Det norske betalingssystemet er et tidlig og vellykket digitalt økosystem med utgangspunkt i at bankene i 1973 etablerte en felles plattform, BBS. Denne muliggjorde effektiv samhandling mellom bankene og deres kunder og ble styrt av ulike felles organer, eid av bankene. Gevinstene var ikke profitt for plattformeieren, men lave transaksjonskostnader for alle deltakere i økosystemet.

Rammeverk

Vårt forslag til rammeverk tar utgangspunkt i Tiwanas fire generelle styringsmekanismer og Autios beskrivelser av samarbeidende orkestrering av et økosystem. De tre aktuelle mekanismene i en samarbeidende orkestrering blir da å:

• Forhandle struktur og roller. De digitale strukturene – plattform(er) med data, grenseressurser, apper – utgjør grunnmuren i økosystemet. Orkestreringen består her i å utforme og videreutvikle strukturene og fordele roller. Disse er typisk «plattformeier», «produsent», «bruker», og «tredjepartsleverandør». Portvokterrollen er særlig kritisk der bedrifter konkurrerer om deltakelse i økosystemet, for eksempel i helsesektoren.
• Utvikle regler og normer. Orkestrering handler her primært om å tilrettelegge for samspillet mellom aktører og teknologi og i noen grad om å inngå juridiske avtaler. Regler omfatter typisk standarder (dataformater, protokoller) og policies for sikkerhet og personvern – og som er bestemmende for samspillet. Normer beskriver ønsket adferd for å forhindre blant annet strategisk eller egoistisk posisjonering. Over tid kan enkeltaktører bli for dominerende og bremse innovasjon i økosystemet. En god arbeidsdeling er ofte at en statlig aktør er plattformeier, mens private aktører har ansvar for brukertjenestene.
• Verdiskape i henhold til målsettingen. Et økosystem har en samlende målsetting – det er derfor det oppstår. Målsettingen realiseres gjennom effektivitet og nettverkseffekter. Verdiskapningen i et samarbeidende økosystem kan være krevende å måle, og det er viktig for økosystemet å utvikle gode KPI-er. Eksempelvis er ende-til-ende-transaksjonskostnad en god KPI for det norske betalingssystemet. Så langt vi kjenner til, mangler det gode KPI-er for de offentlige samarbeidende økosystemene.

 I et samarbeidende økosystem må de tre mekanismene i ulik grad forhandles om. Med hensyn til struktur og roller vil plattformeieren typisk ha en tyngre hånd på rattet, mens verdiskapning er et felles ansvar. Det er for eksempel urimelig at en offentlig plattformeier ensidig skal fastlegge priser de andre deltakerne må betale, slik vi ser mange eksempler på i dag. Også de felles reglene og normene som vedtas, bør være et delt ansvar innenfor de rammene som det gjeldende lov- og regelverket definerer.

Slik budsjett- og styringssystemet i staten i dag er utformet, skal det sikre måloppnåelse og effektiv bruk av statlige midler. Midlene til realisering av regjeringens politikk og driften av staten stilles til rådighet gjennom Stortingets budsjettbehandling og den årlige budsjettsyklusen, og et eget økonomistyringsreglement bestemmer departementenes styring og kontroll med underliggende etater. Hvert departement fastlegger mål og rammer for sine respektive sektorer og styrer underliggende etater i henhold til disse målene.

Det å understøtte de digitale økosystemene vil være krevende for departementene. Budsjett- og styringssystemet må eksplisitt definere etatenes økonomiske rammer og mandater til å forhandle om posisjonene i de økosystemene den inngår i. Mandatene må også være kjent og forstått av andre departementer som er interessenter i de aktuelle økosystemenes målsettinger, og sikre langsiktighet i de samarbeidene etaten inngår i. Departementene må respektere og hensynta de konkrete verdiskapningsmålene og reglene og normene økosystemene utvikler. Siden utfallet av forhandlingene i økosystemene som regel også vil ha budsjettimplikasjoner, må forhandlingene praktisk sett koordineres med budsjettsyklusen. Videre bør etatenes roller i økosystemene også befestes i de årlige tildelingsbrevene, og rapportering på økosystem-KPI-er bør bli en del av både løpende styringsdialog og årsmeldinger. Rent operativt bør etatenes økosystemrolle bekles av ledere med evne og fullmakt til å forhandle effektivt om de tre mekanismene og til å inngå forpliktelser overfor de andre aktørene i økosystemene. Dette er en viktig ny funksjon og i stor grad en ny type kompetanse for mange virksomhetsledere, og som må utvikles fremover.

Et eksempel på betydningen av formalisering av roller i digitale økosystemer er arbeidet med ekstremværvarsling, hvor Meteorologisk institutt (MET), Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) og NRK er hovedaktørene – med både befolkningen, kommuner og andre lokale aktører som brukere (mottakere) av varsler om flom, skred og andre ekstremværsituasjoner. For at økosystemet skal fungere, må mange regler, samhandlingsrutiner og strukturer være fastlagt – og innsatsen må være avklart mellom aktørene. I stor grad fungerer dette bra i Norge, men en gjennomgang av økosystemet i 2023 viste et potensial for bedre samordning og samarbeid mellom de involverte aktørene. Det viste seg blant annet at aktørenes respektive departementer hadde ulik oppmerksomhet rettet mot økosystemet, og tilsynelatende hadde gitt sine respektive etater ulike mandater. Et av departementene unnlot for eksempel helt å omtale økosystemet i tildelingsbrevet til sin etat.

Tre råd til beslutningstakere

Forstå hvilket problem økosystemet skal løse, og hva som er din rolle.

Hvis problemet eller rollen er uklar, bør du ikke involvere deg. Etter vår oppfatning skal økosystemet betraktes som en distinkt struktur med et bestemt mål, ikke en løs samling av komponenter og tjenester. Økosystemer konstitueres av den komplementære verdiskapningen aktørene står for, og hvor brukerbehovene imøtekommes samlet. Koordineringen mellom virksomheter i staten foregår tradisjonelt gjennom lovhjemler, formalisert arbeidsdeling og innbyrdes kommunikasjon gjennom prosedyrer, arbeidsgrupper og høringer. Digitale økosystemer koordineres i stor grad gjennom orkestrering av datadeling. Det er samhandlingen rundt data som skaper verdi – for alle involverte. Datadeling gjør at deltakerne sitter med felles kunnskap, og det er denne og de digitale strukturene rundt dataene som virker koordinerende.

Bygg relasjoner med aktørene. Forstå deres behov, og vis hvordan økosystemet løser dem.

Det kan være krevende å etablere et fungerende økosystem. For eksempel tok det nesten 10 år før e-resept var i full drift. Plattformen var klar tidlig, men utfordringen var å få med seg de andre aktørene (private leger, apotekkjeder, sykehus etc.) og få deres eksisterende tekniske løsninger til å samspille. I en initial fase er det viktigste for initiativtakeren å få med seg de øvrige aktørene. Det kan gjøres gjennom flere virkemidler, som å konkretisere målsettinger, tilby økonomiske insentiver, standardisere eller gjennom lov og forskrift.

Etabler orkestrering som felles problemløsning.

Økosystemet er et produksjonssystem, og det er viktig å etablere feedbackmekanismer for å sikre at det oppnår målene. Fordi behov endres over tid, må orkestreringen av et samarbeidende økosystem være en dynamisk prosess. Nye tjenester utvikles, og både roller, KPI-er, regler og normer vil utvikles over tid. En god rutine er en årlig revisjon av verdiskapningsmålet med utgangspunkt i gode KPI-er og å foreta nødvendige justeringer.

En vanlig samstyringsmekanisme i offentlig sektor er et råd av alle direkte og indirekte involverte. Det kan se fint ut, men er etter vårt syn en dårlig løsning: Store møtearenaer er kostbare og lite effektive og skaper lett en ukultur av uforpliktende snakk. I prinsippet er deltakelse i økosystemer frivillig, det vil si at enkeltaktører (vanligvis) har mulighet til å forlate økosystemet. For eksempel er deltakelse i det nasjonale billettsystemet Entur frivillig og avhengig av at trafikkselskapene ser seg tjent med det. I økosystemer der offentlige aktører har portvokterroller, er det viktig at innovative mindre selskaper ikke utestenges, noe som har vært et problem blant annet i helsesektoren. Her er det imidlertid fremgang. Et eksempel er at Helse Sør-Øst RHF i 2023 inngikk en avtale med seks selskaper om å konkurrere om løsninger for digital hjemmeoppfølgning (DHO). For tilliten mellom aktørene er det avgjørende at ytelsen til økosystemet er transparent, og at orkestreringen er fleksibel nok til å håndtere ulike endringer i omgivelsene og i deltakernes behov. Et godt eksempel på fleksibilitet er Direktoratet for byggkvalitet, som i sin orkestrering av økosystemet i byggebransjen har vektlagt nettopp det å utløse innovasjon. Direktoratet har vært bevisst sin rolle som myndighet, tatt ansvar for regler og standarder og har vektlagt samarbeid med markedsaktørene for å skape gode løsninger.

Avslutning

Orkestrering er ikke det samme som samstyring («collaborative governance»), som er definert som «den ikke-hierarkiske prosessen hvorved offentlige og private aktører og ressurser koordineres og gis en felles retning og mening». Orkestrering er en form for samstyring, men handler mer spesifikt om hvordan de digitale strukturene i økosystemet kan utnyttes for å løse problemer. Prosessen er konsensusorientert, men mekanismene for orkestrering – slik vi har beskrevet dem – opererer direkte på det digitale økosystemet og handler primært om strukturer, roller og dokumentert verdiskapning.

Orkestrering av digitale økosystemer gir deltakere en mulighet til å løse problemer på nye måter. Et interessant område å utforske videre er hvordan slike økosystemer kan bidra til mer effektiv løsning av «wicked problems» (gjenstridige problemer), dvs. problemer som er komplekse, unndrar seg enkle eller lett definerbare løsninger og spenner over organisatoriske grenser, forvaltningsområder og hierarkiske nivåer. Slik initiativtakerne til Altinn etablerte en nyskapende digital struktur i 2003, kunne man arbeide kreativt innen områder som arbeidslivskriminalitet, utenforskap, boligbygging eller internasjonal bistand.

Vi tror at offentlige virksomheter i økende grad vil og må inngå i samarbeidende økosystemer for å håndtere utfordringer som krever andre tilnærminger enn den tradisjonelle sektorstyringen. Men det fordrer at planleggingen, budsjettarbeidet og samarbeidet mellom departementene tar høyde for økosystemene som en ny og komplementær styringsform. Samtidig vil underliggende virksomheter måtte svare for sin rolle i økosystemene og i større grad enn før følges opp på sitt bidrag til disse – blant annet gjennom at det utvikles indikatorer som speiler økosystemenes samlede måloppnåelse.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Bygstad, B., Lanestedt, G. (2025). Orkestrering av digitale økosystemer: Hva betyr det i praksis?. Stat & Styring, 35(2), 42-49. https://doi.org/10.18261/stat.35.2.8

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0