Raskt, men også riktig: – Forsvarets investeringer skal gi operativ evne i flere tiår fremover

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 2/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. Gå til originalteksten for fotnoter og kildehenvisninger. Lenke nederst i teksten. 

Gjennom langtidsplanen for forsvarsektoren har et samlet storting vedtatt en betydelig styrking av Forsvaret. Denne styrkingen krever investeringer i materiell, IKT, eiendom, bygg og anlegg (EBA) på et langt høyere nivå enn foregående år. Samtidig legger langtidsplanen opp til at disse investeringene skal gå raskere enn investeringer i forsvarssektoren historisk har gjort. Ambisjonen er med andre ord svært høy og utgjør en formidabel utfordring for sektorens investeringsvirksomhet. Ikke bare skal det investeres betydelig mer og raskere, men det er også avgjørende at det investeres i det rette materiellet og de rette EBA-tiltakene. Investeringene som skal gjennomføres de kommende årene, vil utgjøre bærebjelken i forsvarsstrukturen i flere tiår fremover.

Etter mange år med forskning på forsvarsinvesteringer på FFI ser vi særlig to områder der forsvarsinvesteringer må bli bedre for å nå ambisjonene i den vedtatte langtidsplanen. For det første må sektoren bruke mindre tid enn i dag på å planlegge og gjennomføre investeringene. For det andre må driftskonsekvensene av investeringene forstås og hensyntas på en bedre måte enn frem til nå.

Hvor lang tid tar forsvarssektorens investeringer i dag?

På lik linje med andre statlige investeringer planlegges og gjennomføres investeringer i forsvarssektoren i henhold til statens prosjektmodell. I forsvarssektoren er statens prosjektmodell operasjonalisert gjennom prosjektmodellen Prinsix, som brukes til både små og store prosjekter. Prosjektene har tre hovedfaser – en konseptfase, en forprosjektfase og en gjennomføringsfase. I konseptfasen gjennomføres konseptvalgutredning (KVU), og man velger hvilket konsept man eventuelt går videre med i forprosjektet. Forprosjektfasen går ut på å vurdere prosjektets usikkerhet og kostnader og å planlegge gjennomføringen av prosjektet. I gjennomføringsfasen fremskaffes materiellet eller IKT- eller EBA-tiltaket basert på planene som ble lagt i forprosjektet. I denne artikkelen sier vi at konseptfasen og forprosjektfasen til sammen utgjør tidligfasen.

Gjennom de siste årene har flere FFI-rapporter pekt på at investeringer i forsvarssektoren tar lang tid. Også Riksrevisjonen var i sin rapport fra 2024 tydelige i sin kritikk av tidsbruken i gjennomføringen av materiellinvesteringer i forsvarssektoren.

I starten av 2025 gjennomførte vi nye analyser av tidsbruken i de ulike fasene av forsvarssektorens materiellprosjekter. Analysene er basert på prosjekter som nylig har gjennomført de ulike fasene i prosjektløpet, slik at vi har så oppdatert kunnskap som mulig. Disse analysene viser at fasene i investeringsprosessen er tidkrevende.

Konseptfasen i sin helhet, beregnet som tiden fra oppdraget om KVU frem til forprosjektfasen settes i gang, tok i gjennomsnitt 2,1 år. Gjennomsnittet er beregnet over et utvalg som består av både store prosjekter, som har gjennomgått ekstern kvalitetssikring av KVU (KS1), og mindre prosjekter uten ekstern kvalitetssikring. Vi finner at forprosjektfasen i gjennomsnitt tok 2,5 år. Tiden sektoren brukte på å utrede og planlegge en investering, var altså i gjennomsnitt nesten 5 år. Dette inkluderte tid brukt på faseoverganger – det vil si den ikke ubetydelige tiden det tar å vurdere og beslutte om prosjektene skal gå videre til neste fase.

Likevel var det i gjennomføringsfasen at tiden virkelig gikk. Mens kontraktsinngåelse tok ca. 2,5 år, gikk det omtrent 8 år fra alle kontrakter var inngått til alt materiellet var overført til drift i Forsvaret. Totalt fant vi at det tok 10,4 år fra gjennomføringsoppdraget ble gitt til prosjektene hadde overført alt materiellet til drift. Resultatene for alle fasene er oppsummert i figur 1.

Det er grunn til å tro at flere av prosjektene vi har analysert, i utgangspunktet ikke hadde planlagt å bruke så lang tid som de endte opp med å gjøre i de ulike fasene. Vi fant i 2024 at forsinkelser er en normalsituasjon for materiellinvesteringer i forsvarssektoren. Så hvorfor blir forsvarsprosjekter så forsinket? Noen prosjekter har omfangsendringer underveis, altså at det besluttes at investeringen skal utvides utover den opprinnelige planen. Dette fører gjerne til økt tidsbruk, men er antagelig raskere enn dersom man skulle startet et helt nytt prosjekt. Slike forsinkelser er ikke nødvendigvis problematiske. Men mange prosjekter er også forsinket av andre, mer problematiske årsaker. FFI studerte i 2024 forsinkelser i Forsvarets materiellinvesteringer og fant at forsinkelser skyldes svakheter i både planlegging og gjennomføring. Studien peker på en rekke faktorer som bidrar til høy tidsbruk og forsinkelser utover omfangsendringer, herunder manglende gjennomføringsressurser, manglende sammenheng mellom ressursstyring og investeringsstyring, manglende insentiver for å redusere tidsbruk, urealistiske rammer og tidsbruk knyttet til faseoverganger. I tillegg kommer faktorer utenfor sektorens kontroll, som forsinkelser hos leverandører.

Hvor god oversikt har forsvarssektoren over driftskonsekvensene av dagens investeringer?

Forsvarsinvesteringer innebærer betydelige kostnader utover det som brukes på selve anskaffelsen. For å sikre at Forsvaret har balanse mellom oppgavene som skal løses, forsvarsstrukturen og de fremtidige forsvarsbudsjettene, må beslutningstakere ha god forståelse av driftskostnadene som følger med investeringene. Likevel avdekket vi i en studie i 2015 at driftskostnader i liten grad ble vurdert når investeringsbeslutninger ble fattet. I en studie fra 2024 fant vi at dette fortsatt var gjeldende. Studien viste at det nesten utelukkende er investeringskostnadene som vektlegges når sektoren beslutter hva som skal anskaffes. En kommende rapport fra FFI viser i tillegg at sektoren mangler en god oversikt over fremtidige driftskostnader, og at kostnadsestimatene som brukes i planlegging av fremtidig driftsbudsjetter, ofte er basert på utdaterte forutsetninger. Dette er foruroligende med tanke på volumet av investeringer som skal gjennomføres fremover.

Vi har ikke studier som konkluderer på hva som er årsakene til det manglende fokuset på driftskostnader, men i studien fra 2024 peker vi på at mulige årsaker kan være at det er svært vanskelig å estimere fremtidige kostnader, noe som igjen fører til manglende tillit til estimatene som utarbeides. Studien peker også på at aktørenes håp om tilleggsbevillinger ved økte driftskostnader kan være med på å redusere insentivet for å vektlegge driftskostnader i investeringsbeslutninger.

Hva er veien fremover for å lykkes med forsvarssektorens investeringer?

Forsvarsinvesteringer innebærer at fellesskapets midler benyttes til å fremskaffe materiell, IKT og EBA, som bidrar til forsvarsevne, og dermed sikrer fred og sikkerhet for samfunnet. Målet er å få mest mulig forsvarsevne ut av de tildelte midlene. For å nå ambisjonen i langtidsplanen har forsvarssektoren erkjent at investeringene må gjøres hurtigere. De har allerede identifisert og iverksatt flere tiltak, både gjennom langtidsplanen og gjennom prosjektet «Forsvarssektoren 24» (F24), som skal forbedre styring og innretting av forsvarssektoren. Men hvordan skal sektoren investere mer og raskere enn tidligere og samtidig sørge for å få mest mulig ut av midlene?

Resultatene i figur 1 viser at konsept- og forprosjektfasen i våre analyser i gjennomsnitt tok nesten 5 år. Det grunn til å tro at det er et potensial for å redusere tidsbruken ved å fremskynde utarbeidelsen av beslutningsdokumentasjon og effektivisere saksbehandlingen ved faseoverganger. Samtidig må vi huske hvorfor vi gjennomfører denne fasen. Omfattende forskning på offentlige prosjekter i Norge fremhever betydningen av tidligfasen for å sikre at prosjektene gir tiltenkt nytte for samfunnet. Det er også her valgene som påvirker fremtidige driftskostnader, gjerne tas. Det er derfor avgjørende for Forsvaret å balansere behovet for raskere prosesser med nødvendigheten av å ta riktige beslutninger. Det gjelder kanskje spesielt konseptvalget i tidligfasen. Ifølge statens prosjektmodell skal konseptfasen definere problemet tiltaket skal løse, identifisere samfunnets fremtidige behov og fastsette målene for tiltaket. Med forsvarsanskaffelser, som ofte har en levetid på 15–20 år eller mer, er det viktig å forstå samfunnets fremtidige behov, teknologiutviklingen og trusselbildet. Det er også viktig å ha en realistisk forventning om driftskostnader og tilgjengelige budsjetter. Et ofte nevnt eksempel på et mindre vellykket konseptvalg i forsvarsanskaffelser er Malangen Torpedobatteri. Dette anlegget, som kostet om lag 250 millioner kroner, ble nedlagt etter bare én uke fordi landbaserte torpedoer mot skip viste seg å være en foreldet teknologi. Tidligfase er med andre ord viktig, og selv om unødvendig byråkrati må kuttes, må vi ikke kaste babyen ut med badevannet.

Så hvordan bør forsvarssektoren innrette investeringsvirksomheten for å gjennomføre den planlagte styrkingen av Forsvaret og samtidig sikre at fellesskapets midler brukes på best mulig måte? Basert på vår forskning på forsvarsinvesteringer har vi følgende anbefalinger til sektoren:

Våre anbefalinger

Anerkjenn at gjennomføringen av langtidsplanen blir ressurskrevende, og få inn flere ressurser til å gjennomføre investeringene.

I våre studier av investeringer i forsvarssektoren er mangel på personellressurser identifisert som en viktig årsak til forsinkelser. I løpet av det neste tiåret skal investeringsvolumet om lag dobles sammenlignet med dagens rekordhøye nivå. Dette vil kreve svært mye av anskaffelsesorganisasjonen, selv om prosessene forenkles. Forsvarssektoren må trolig både oppbemanne og leie inn personell fra sivil sektor for å klare å gjennomføre de planlagte investeringene.

Anskaff mer ferdigutviklet materiell.

Vi mener at en konsekvens av at tidsbruk nå er prioritert, må være at Forsvaret i større grad enn tidligere må kjøpe materiell som enten er ferdig utviklet, eller som kun krever mindre tilpasning, selv om dette ikke nødvendigvis svarer ut alle Forsvarets behov. Viktigheten av å anskaffe mer hyllevare er også fremhevet i langtidsplanen. Prosjekter som anskaffer ferdigutviklet materiell, er mindre utsatt for teknologisk risiko og forsinkelser enn utviklingsprosjekter og har vist seg å levere raskere. Dette er et tiltak som også vil kunne gi andre effekter som å forenkle Forsvarets samvirke med allierte og partnere. Det kan dessuten bidra til å bedre tilgangen på reservedeler og dermed robustheten til Forsvaret.

Konkretiser og følg opp planlagte og iverksatte forbedringstiltak fra langtidsplanen og F24.

Forsvarssektoren har allerede igangsatt omfattende endringer med hensikt å forbedre og effektivisere investeringsprosessen. Flere av tiltakene er i tråd med FFIs tidligere anbefalinger, og vår vurdering er at endringene vil kunne ha positiv effekt. Fremover blir det viktig at tiltakene konkretiseres og følges opp, for å sikre at de får den tiltenkte effekten. Effekten av tiltakene må kunne måles, og tiltakene må kunne justeres dersom det er behov for det.

Gjør forenklinger i investeringsprosessen, men ikke dropp viktige tidligfasevurderinger som driftskonsekvenser.

Investeringsprosessen kan i mange tilfeller forenkles, og dermed kan tidsbruken også reduseres. Men kravene til redusert tidsbruk bør ikke gå på bekostning av viktige vurderinger som må gjøres i tidligfasene av prosjektene. Særlig må forsvarssektoren ha fokus på å få bedre kontroll over driftskonsekvensene av investeringene fremover.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Voldhaug, J. E., Presterud, A. O., Prebensen, F. W., Berg, H. (2025). Raskt, men også riktig: – Forsvarets investeringer skal gi operativ evne i flere tiår fremover: Stat & Styring: Vol 35, No 2. Stat & Styring, 35(2), 10-15. https://doi.org/10.18261/stat.35.2.3

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0