Rengjøring i offentlig sektor: Mer utredning eller mer handling?

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 1/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press.

I USA er Elon Musks «departement for offentlig effektivisering» i gang med voldsomme kutt i statsapparatet. En rekke andre lands regjeringer har lovet deregulering og byråkratikutt. Her hjemme startet året med at Martin Bech Holtes bok ble en bestselger, og handlingsregelen ble et hett tema.

Det er bred enighet om at Norge står foran en bemanningskrise og et behov for økonomisk omstilling. De tre største partiene har i sine utkast til partiprogrammer varslet større gjennomganger, enten av hele statlig sektor eller av statens styring av kommunene.

– Fornuftig, mener professor i samfunnsøkonomi Karen Helene Ulltveit-Moe ved Universitetet i Oslo. Hun ønsker at en ny produktivitetskommisjon dykker dypere i hva som driver kostnadsveksten i Norge. Det er politisk vedtatte rammer som avgjør hvordan forvaltningen bruker ressurser, påpeker hun.

Professor i samfunnsøkonomi Jørn Rattsø ved NTNU, som selv ledet den forrige produktivitetskommisjonen, mener at det er tid for handling, og at det er gjort nok utredninger. Han anbefaler å ha omstilling som hovedtema i valgkampen og starte reformeringen med inneværende budsjettprosess.

Elise Rasmussen i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) jobber med de politisk vedtatte rammeverkene for effektiv ressursbruk. Hun mener en gjennomgang av offentlig sektor kan være nyttig, men understreker at det allerede finnes tydelige krav til effektiv ressursbruk i staten.

– En gjennomgang av offentlig sektor er nødvendig

Samfunnsøkonom Karen Helene Ulltveit-Moe (UiO) har selv vært med i en rekke offentlige utvalg. Hun mener at en omfattende gjennomgang av offentlig sektor er nødvendig for å forstå hva som driver kostnadsveksten. Hun etterlyser en mer konkret tilnærming enn tidligere reformer.

Solberg-regjeringens tilnærming var ABE-reformen, som i praksis endte opp som ostehøvelkutt. Jeg mener det ikke er en god tilnærming. Den bygger på en hypotese om at offentlig sektor bruker for mye penger, og at reduserte budsjetter automatisk fører til økt effektivitet. Men det avgjørende for hvor mye vi bruker, er i stor grad rammeverkene vi forholder oss til, og disse styres av politiske beslutninger.

Hun mener at den nåværende tillitsreformen heller ikke tar tak i de underliggende problemene.

– For meg er det veldig uklart hva tillitsreformen egentlig innebærer. Den tar fortsatt ikke tak i det jeg mener er de strukturelle utfordringene.

Ulltveit-Moe mener at et av de store problemene i offentlig sektor er en ubalanse i den statlige styringen av kommunene. Hun peker på at kommunene i utgangspunktet har rammestyring og skal forvalte en gitt sum penger på best mulig måte.

– Samtidig går staten ganske detaljert inn i styringen av kommunene, blant annet i politisk vedtatte bemanningsnormer for antall lærere og barnehagelærere. I realiteten styrer dette hvordan pengene skal brukes, og gjør det vanskelig for kommunene å gjøre egne prioriteringer, sier hun.

Denne inkonsekvensen mellom rammestyring og detaljerte styringskrav har blitt påpekt i analyser, blant annet av DFØ, som har sett nærmere på statlig styring av kommunene.

Økte krav og rettigheter driver kostnadene

Ulltveit-Moe peker på to hovedfaktorer som bidrar til veksten i offentlig pengebruk: økt rapportering og kontroll samt utvidede rettigheter. Begge deler er politisk villet, men hun tror ikke at politikerne har sett rekkevidden av det de har vedtatt.

– For det første ser vi en enorm mengde rapportering og kontroll. Dette ble påpekt av Produktivitetskommisjonen, men mengden har fortsatt å øke, og det legges lag på lag med kontrollrutiner og rapporteringskrav. Det spiser masse ressurser. For eksempel kom det i 2016 en bestemmelse om at alle virksomheter i staten må vurdere behovet for internrevisjon. Det tar masse ressurser. Tror vi virkelig at det gjør offentlig sektor bedre, spør hun retorisk.

Hun legger til at når dette er tonen fra toppen, forplanter det seg en kultur for kontroll og rapporteringskrav nedover i systemet.

I tillegg viser hun til økt rettighetsfesting innen ulike områder.

– Stadig flere grupper får utvidede rettigheter. Det er jo fint, men det koster også veldig mye penger.

Et eksempel er retten til bistandsadvokat. Ulltveit-Moe sitter i Salærrådet og har sett på satsene for rettshjelp i Norge, en kostnad som har økt betydelig de senere årene.

– Tidligere var bistandsadvokat en rettighet som var begrenset til voldtektsofre, men nå kan alle med fornærmet-status i en straffesak ha krav på slik bistand. Vurderte de egentlig hvor mye det koster før de innførte denne rettigheten?

Nå ønsker Ulltveit-Moe seg en kommisjon som dykker ned i denne typen kostnadsdrivere.

– Jeg tror ikke noen har fullstendig oversikt over dette, sier hun.

Hun mener at det er nødvendig med et politisk initiativ for en slik gjennomgang.

– Det er politikerne som må ta beslutningene som kan endre dette, sier hun.

Tror ikke offentlig sektor er ineffektiv

Ulltveit-Moe tror ikke det er ineffektivitet som driver utgiftene opp i offentlig sektor.

– Jeg tror ikke utgiftene til offentlig sektor vokser fordi de som jobber der, er ineffektive eller jobber mindre enn i privat sektor. Snarere handler det om politiske vedtak som over tid har ført til økte kostnader.

Hun mener det er nødvendig med en bevisstgjøring rundt hva samfunnet faktisk ønsker å prioritere.

Etterlyser handling fremfor utredning

Med økende mangel på kvalifisert arbeidskraft og press på statsfinansene mener Jørn Rattsø at det er behov for en omgående effektivisering av offentlig sektor og styrking av produktivitetsveksten i landet.

Rattsø er blant dem som har ledet flest offentlige utvalg. Han ledet blant annet produktivitetskommisjonen som i 2016 kom med konkrete forslag til hvordan produktiviteten kan styrkes. Han er overrasket over politikernes ønske om nye utredninger.

Han er enig i at styringstrykket på kommunene bør reduseres, men påpeker at partiene som nå foreslår dette, selv står bak trykket.

– De fleste partiene var med på å vedta pasientrettighetsloven med sine mange krav. Og det er Stortinget som har vedtatt bemanningsnormer i stedet for å la kommunene selv finne en rasjonell måte å disponere knapp arbeidskraft på, sier han.

Politikerne trenger ikke en ny kommisjon som forteller dem hvordan de kan redusere styringstrykket, mener Rattsø.

– Om ikke politikerne skjønner at bemanningsnormer, pasientrettigheter og mange andre reguleringer er styringstrykk, så skjønner departementene det. Departementene er forberedt, de trenger bare grønt lys fra politikerne for å jobbe med det, sier han.

– Bør ta politikerne i 2000 på alvor

Rattsø mener at tiden er overmoden for å ta tak i problemene som den ene perspektivmeldingen etter den andre har tatt for seg: eldre innbyggere, arbeidskraftmangel, svak produktivitetsvekst, fallende oljeinntekter og økte offentlige utgifter. I stedet for å komme med nye utredninger, mener han at politikerne bør begynne å forholde seg til handlingsregelens forutsetninger slik de ble vedtatt i 2000.

For mange er handlingsregelen en oppskrift på hvor mye oljepenger som kan brukes. Rattsø legger mer vekt på hvordan oljeinntektene skal brukes, ifølge handlingsregelen.

– Da handlingsregelen ble etablert, var det stort flertall på Stortinget for at pengene og tiltakene måtte rettes mot produktivitet og vekstevne. Tre områder ble trukket frem: infrastruktur, forskning og utdanning. Men pengene har jo gått i alle retninger etter det og har ikke vært orientert mot vekstevne, sier han.

Han trekker frem satsing på høyere utdanning som et eksempel.

– Nåværende regjering legger opp til at vi skal få 20 universiteter. Norge har ingen universiteter blant Europas topp femti. Hvis politikerne vil gjøre noe vekstfremmende, så må de jo heller sørge for at vi har ett eller to universiteter på europeisk toppnivå. Og kompetansen på toppnivå må rettes mer mot realfag og ingeniørfag, sier han.

Rattsø nevner infrastruktur som et annet eksempel nevnt i behandlingen av handlingsregelen. Hvis politikerne hadde prioritert vekstfremmende infrastruktur, mener Rattsø at vi hadde fått bedre jernbaneforbindelser, særlig rundt og mellom storbyene, og flyplasser som brakte oss nærere Europa. I stedet har vi hatt en rekke utredninger av milliardprosjekter som Stad skipstunnel, Nord-Norgebanen og Regjeringskvartalet. Lite av investeringsprosjekter har vært diskutert som vekstfremmende, påpeker han.

Gryteklart

Rattsø mener også at det er på høy tid å gjøre noe med mangelen på kvalifisert arbeidskraft i det offentlige.

– Det haster. Mangelen på arbeidskraft gjør at vi begynner å komme inn i et alvorlig uføre, spesielt i helse- og omsorgssektoren. Den gode nyheten er at det er gjort omfattende utredninger som ligger gryteklar. Vi har hatt helsepersonellkommisjonen, totalberedskapskommisjonen, generalistkommuneutvalget, politiutredningen, forsvarskommisjonen og mer. Nå må vi ha noen grep for å håndtere mangelen på arbeidskraft. Når vi kan lese i media at Fauske kommune betaler 170 000 kroner for et månedsverk sykepleie, da betyr det at tiden er overmoden.

Rattsø mener at politikerne bare behøver å be departementene om å sette i gang et arbeid for å bruke ressursene mer rasjonelt, organisere tjenestene bedre og utnytte arbeidskraften bedre.

– Basert på utredningene som allerede eksisterer, har departementene mye å tilby.

Det kan høres enkelt ut å bare sette i gang, men Rattsø forstår at det ikke er enkelt å være politiker.

– En av motforestillingene er distriktspolitikk. Vi må respektere at politikerne vurderer distriktspolitikk opp mot andre hensyn, men de må gi opp noe hvis de har lyst til å fremme produktivitet og vekst etter oljealderen, sier han.

– Budsjettprosessen må reformeres

Jørn Rattsø ser for seg at den store omstillingen krever en reform av hele den norske statsbudsjettprosessen. Slik finansieringen av norsk offentlig forvaltning foregår i dag, er den i hans øyne basert på null omstilling.

– Statsbudsjettet handler først og fremst om hvordan vi skal finansiere årets aktiviteter til neste år med oppdaterte kostnader. På toppen av det har vi et handlingsrom. På denne måten fredes all gammel aktivitet uten krav til omstilling, omprioritering og fornyelse. Milliardene i handlingsrommet blir kastet på politisk populære prosjekter. Det må tas ledelse og kreves omprioriteringer, fornyelse og nedleggelse av gamle aktiviteter som ikke er viktige lenger. Avvikling av offentlig byråkrati og utnyttelse av digitalisering er stikkord. Alternativet er å få en Musk, og det er jo ikke ønskelig, sier han.

Rattsø tror det er mulig å få alle parter med på en større omlegging.

– Vi har jo klart å gjennomføre reformprosesser før, påpeker han.

Han tror at bemanningskrisen kan bidra til oppslutning om reformene, slik bankkrisen gjorde på 1980- og 90-tallet.

– Nå overbyr kommunene hverandre om sykepleiere. Det blir ikke mer sykepleie av det. Det er ikke et styringssystem som holder over tid, sier han.

Tydelige krav om effektivitet

Elise Rasmussen i Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) minner om at økonomireglementet for staten setter tydelige krav til at offentlig sektor skal bruke ressursene effektivt.

– Alle offentlige virksomheter er allerede forpliktet til å ha effektiv ressursbruk. Dette ligger fast i økonomiregelverket for staten og utredningsinstruksen, sier hun.

Arbeiderpartiet har i sitt program foreslått en omstillingskommisjon som skal se på omfanget av krav til kommunene. Rasmussen peker på at det er gjort flere gjennomganger på dette området som kan inngå som en del av kunnskapsgrunnlaget i en slik gjennomgang.

– DFØ har ganske nylig gjennomført en områdegjennomgang av den statlige styringen av kommunene, og den viste at kommunene står overfor et omfattende sett med lovkrav og reguleringer, sier hun.

Høsten 2024 la DFØ frem gjennomgangen, som viste at det statlige styringstrykket er stort, og har vært økende siden 2015. Det var områdene barnehage, skole, barnevern og helse som ble særlig kartlagt. Gjennomgangen viste blant annet at det er viktig å være oppmerksom på hvordan nye reguleringer påvirker helheten. Strenge lovkrav til for eksempel bemanning og individuelle rettigheter kan bidra til å vri ressursbruken i og mellom sektorer på utilsiktede måter. Det kan medføre at enkelte grupper får styrket sine rettigheter og tilbud på bekostning av andre.

– Når man innfører nye krav, kan det virke fornuftig for å løse ett spesifikt problem. Men over tid kan summen av kravene og forventningene bli vanskelig for kommunene å navigere i. Dette er noe vi har pekt på i våre analyser, sier hun.

– Hvis man følger utredningsinstruksen og utreder alternativer og konsekvenser på en god måte, så har vi allerede mekanismer for å fange opp dette. I praksis kan det å se bredden av tiltak i sammenheng likevel bli for lite belyst. Vi vet også at reguleringer, for eksempel nye lovkrav, for ofte er svakt utredet, legger hun til.

– En bred gjennomgang kan være nyttig

Rasmussen mener at en ny gjennomgang av offentlig sektor kan være nyttig.

– Perspektivmeldingen viser tydelig at vi vil møte et inndekningsbehov i statsfinansene utover 2030-tallet. Samtidig vil vi trolig få knapphet på arbeidskraft fordi andelen i yrkesaktiv alder i befolkningen reduseres. Dette er nok viktige drivere for at partiene nå tar opp temaet, sier hun.

Hun mener det er verdt å diskutere hvordan en slik gjennomgang best kan gjennomføres.

– Det finnes både fordeler og utfordringer ved å ha en bred gjennomgang av hele offentlig sektor med tydelig politisk eierskap sammenlignet med å stille tydelige krav og la hvert departement og hver virksomhet håndtere det innenfor etablerte styringsstrukturer. En fordel med en bred gjennomgang er at det skaper oppmerksomhet og setter temaet på dagsordenen. For eksempel bidro Produktivitetskommisjonen i 2015–2016 til økt debatt om produktivitet i samfunnet og i offentlig sektor, sier hun.

Samtidig mener hun at en bred gjennomgang også kan by på utfordringer.

– Eierskap og forankring er viktig. Og hvis gjennomgangen ikke er godt avgrenset, kan anbefalinger bli overordnede og mer krevende å følge opp konkret. På den annen side, hvis avgrensningen blir for snever, kan man miste helhetsperspektivet.

Balanse mellom reformer og kontinuerlig forbedring

Rasmussen mener det er viktig å finne en balanse mellom større reformer og kontinuerlige forbedringer. DFØ-rapporten Når støvet har lagt seg fra 2020 så på erfaringer fra tidligere reformer.

– Et av hovedpoengene i rapporten er at kontinuerlig forbedring også er og bør være en viktig del av utviklingsarbeidet i staten. Det er derfor viktig å kombinere brede initiativ som kan skape oppmerksomhet og gjøre strukturelle endringer, med det jevne forbedringsarbeidet som allerede skjer i offentlig sektor, og som må forsterkes fremover, sier Rasmussen.

Hun mener endringer kan skje ganske raskt, men den typen grep som skjer i USA, er vanskelig å se for seg her hjemme.

– Vi må respektere arbeidslivets regler og utredningsplikten. Det er viktig å belyse konsekvenser.

Rasmussen synes det er vanskelig å svare på hvordan en gjennomgang av offentlig sektor vil bli mottatt av de ansatte, men hun peker på at offentlig ansatte generelt har høy motivasjon for jobben sin.

– Fra statsansattundersøkelsen vet vi at offentlig ansatte har høy indre motivasjon. De er engasjert i samfunnsoppdraget, og de er opptatt av å gjøre en god jobb. Dette handler også om å arbeide på en effektiv måte.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Borge, L. (2025). Rengjøring i offentlig sektor: Mer utredning eller mer handling?: Stat & Styring: Vol 35, No 1. Stat & Styring, 35(1), 13-18. https://doi.org/10.18261/stat.35.1.3

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0