Statens vekstproblem og demokratiet

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 4/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalteksten. Lenke nederst i teksten. 

I politikken er veksten i statsforvaltningen et gjentakende diskusjonstema. De fleste borgerlige partier har vært opptatt av å redusere overføringene til staten – i praksis å redusere statens vekst. Likevel har ingen regjeringer klart dette. Flere utredninger har vært opptatt av at staten er redusert som følge av liberaliseringen, der vi har fått mer tilsyn parallelt med at tjenester er overført til uavhengige selskaper. Men statistikken viser at staten ikke er redusert – verken i årsverk eller økonomisk. Derfor er det overraskende at veksten i statsforvaltningen er så lite analysert i samfunnsforskningen.

Mange statlige omorganiseringer blir evaluert, men dette gir oss ikke en forståelse av drivkreftene bak veksten og hvorfor det synes å være så vanskelig å styre veksten gjennom å prioritere på tvers av statsetater. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) fant i en utredning at 23 av 32 statlige reformer mellom 2000 og 2021 ble evaluert. Et gjennomgående trekk var at reformene ble planlagt og gjennomført uten å være opptatt av utviklingen i andre etater enn de som reformen omfattet. De hadde heller ikke referanser til sammenlignbare erfaringer fra tidligere reformprosesser. DFØ rapporterer årlig om utviklingen av antallet statlig ansatte i ulike statlige virksomheter. Disse rapportene dekker imidlertid ikke veksten i statsforvaltningen over tid og heller ikke utviklingen av statlige kostnader og produktivitet. Edvardsen et al. (2010) vurderte metodikken anvendt i effektivitets- og produktivitetsanalyser i statlige virksomheter, men analyserte selv bare perioder på to til tre år og bare noen få utvalgte statlige virksomheter.

I denne artikkelen vil vi først kvalifisere veksten vi finner i den norske statsforvaltningen. Deretter vurderes det om dagens praktisering av statlig målstyring – som en del av New Public Management (NPM)-retningen – er med på å forklare hvorfor det er så vanskelig å prioritere på tvers av statsetater og å påvirke veksttakten – selv for regjeringer som har redusert statlig vekst på sitt handlingsprogram. Her vil vi illustrere problemet med tre etater som case. Til slutt følger en diskusjon om hva en manglende styringsevne på dette området kan bety for demokratiet.

Med «statsforvaltningen» og «staten» siktes det her til SSBs begrep «sivil statsforvaltning», dvs. etater som er underlagt departementene, inkludert helseforetakene, direktoratene og tilsynene, men unntatt forsvarssektoren og markedsorienterte selskaper med egne salgsinntekter. Referanser til «Kommunalforvaltningen» eller bare «kommunene», dekker alle enheter underlagt kommunestyrene eller fylkestingene, så lenge de ikke driver med markedsrelaterte oppgaver og ikke finansieres av salgsinntekter.

Hva slags statlig vekst?

Norsk offentlig statistikk tyder på at det over lang tid har vært en jevn og relativt sterk vekst i statsforvaltningen i Norge. De siste 20 år har den årlige veksten i årsverk i snitt vært på 2,6 %. Dette har skjedd samtidig som konsulentkjøpet har økt jevnt og nå beløper seg til rundt 13 mrd. NOK, noe som tilsvarer 4 % av bruttoproduktet (et surrogatmål for offentlig verdiskapning) i statsforvaltningen.

Som et ledd i å kvalifisere veksten i statsforvaltningen kan det være nyttig å sammenligne statlige og kommunale virksomheter. Kommuneforvaltningen har en langt større andel praktiske oppgaver enn statsforvaltningen. Dette er i stor grad personlig tjenesteyting som det ikke er mulig å automatisere i samme grad som oppgavene i statsforvaltningen. De viktigste statlige unntakene fra dette mønsteret er helseforetakene, politiet, Nav, Statens vegvesen, Kriminalomsorgen og Tolletaten. Til sammen utgjør mer eller mindre personrettede tjenester i staten rundt 55 % av årsverkene i statsforvaltningen, mens andelen slike tjenester i kommunene ligger på minst 90 %. På denne bakgrunn kan man forvente at innbyggervekst og nye oppgaver ville gi en større effekt for kommuneforvaltningen enn for statsforvaltningen. Statistikk fra SSB viser at veksten i antallet årsverk og bruttoproduktet i både staten og kommunene har vokst jevnt i mange tiår.

Veksten i bruttoprodukt og årsverk mellom 2002 og 2024 er faktisk større for statsforvaltningen enn for kommuneforvaltningen (58 % mot 38 % for bruttoproduktet og 47 % mot 43 % for årsverk.). Veksten i årsverk i staten i denne perioden var mer enn det dobbelte av veksten i innbyggertall (22 %) i Norge. Hvordan forklarer vi dette?

For kommuneforvaltningen kan veksten de siste 20 årene i stor grad forklares med tildelingen av nye oppgaver. Blant de viktigste reformene med en sysselsettingseffekt for kommuneforvaltningen de siste 20 årene finner vi:

• Nye oppgaver og utvidet ansvar for introduksjonsprogrammet for innvandrere (2003)
• Etablering av lokale barnehagemyndigheter i kommunene (2005)
• Nye og utvidede planoppgaver for kommunene (2009)
• Nye oppgaver knyttet til kommunale beredskapsplaner (2010)
• Mye av riksveinettet overføres til fylkeskommunene (2010)
• Samhandlingsreformen ga kommunene mange nye helseoppgaver som et ledd i å styrke kommune-stat samarbeidet (2012)
• Regionreformen ga nye oppgaver til fylkeskommunen som samfunnsutvikler på en rekke områder (2020)
• Nye oppgaver og utvidet ansvar for barnevern på kommunalt nivå (2022)

Statsforvaltningen har fått relativt færre nye oppgaver som gir en sysselsettingseffekt i samme periode: De viktigste statlige reformene i denne perioden:

• Mattilsynet etableres etter samling av fire statlige etater (2004).
• Etablering av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet gjennom en sammenslåing av tidligere etater (2006).
• NAV-reformen var en sammenslåing av statens A-etat og Trygdekontorer og de kommunale sosialkontorene. (2006–2011).
• Etableringen av Digitaliseringsdirektoratet var en sammenslåing av Altinn, deler av Brønnøysundregistrene og deler av det tidligere Difi. (2019–2020).

I tillegg til relativt få nye praktiske oppgaver sammenlignet med kommunesektoren har man i staten mulighet til innsparinger gjennom å automatisere datainnhenting og dataanalyser på en måte som langt overgår kommunesektoren. Staten har ansvar for nasjonale aktiviteter som i praksis handler om informasjonsbehandling bygget på offentlig statistikk, etatsrapporter og søknadsbehandling. Hovedoppgaven til kommunene er knyttet til personlig tjenesteyting samt arealplanlegging og tilsyn. Disse kan i langt mindre grad automatiseres. Dette gjelder kommunale oppgaver innen skole, barnehage, hjemmehjelpstjenesten, helsetilsyn, renovasjon, park og idrett, beredskap og brannvesen.

Oppsummert kan vi si at oppgaveveksten og befolkningsveksten kan forklare mye av veksten i kommuneforvaltningen, men den forklarer ikke den enda sterkere veksten vi finner i statsforvaltningen.

Veksten i arbeidsproduktiviteten er svak

I en sektor dominert av informasjonsbehandlingsoppgaver og langt mindre grad av personlig tjenesteyting enn kommuneforvaltningen, skulle vi forvente at utviklingen av IKT bidro til en høyere vekst i arbeidsproduktivitet (bruttoprodukt per årsverk) i staten sammenlignet med kommunen. Men vi ser det motsatte. Men før vi går nærmere inn på dette, bør det legges til at det ikke er opplagt hvordan man måler produktivitet i statsforvaltningen. Mange vil si at dette har å gjøre med ressursinnsats i forhold til måloppnåelse.

Skal man måle den samfunnsøkonomiske nytten til statsforvaltningen, dvs. hvor effektivt statsetatene bidrar til å oppfylle de samfunnsmålene de har fått, er det naturlig med et slikt produktivitetsmål. Her er vi interessert i et snevrere innsatsmål. Vi er interessert i hvor mange ressurser hvert årsverk legger beslag på i snitt. Denne forståelsen av arbeidsproduktiviteten i staten tar for gitt at antallet årsverk er tilpasset målene og oppgavemengden, og sier noe om hvor mye ressurser som er underordnet hvert årsverk. Med dette målet ser vi at staten har en svak økning i arbeidsproduktiviteten på 2,4 % i løpet av de siste 30 årene, mens kommuneforvaltningen har en svak reduksjon i arbeidsproduktiviteten på minus 6,4 % i samme periode. Den svake produktivitetsveksten i staten er det vanskelig å forstå. Dette er en periode fra tiden før vi fikk tilgang til Internett. Siden 1990 har informasjonstilgangen, publikasjonsmulighetene og kostnadene knyttet til spredning av informasjon, gjennomgått en revolusjon. Likevel ser vi i praksis ingen produktivitetsvekst av betydning for statsforvaltningen som helhet.

At det er begrensede muligheter for produktivitetsvekst for personlig tjenesteyting ser vi i 2002 når staten overtar spesialisthelsetjenesten. Overtakelsen fører til et fall i arbeidsproduktiviteten for statsforvaltningen som helhet.

En annen – om enn grov sammenligning – finner vi i «Finansielle tjenester og forsikring», der de, slik som for statsforvaltningen, er en aktivitet som nå domineres av informasjonsbehandling, og i liten grad personrettede tjenester. Men i motsetning til statsforvaltningen har de mange teknologiske skiftene siden 1990 ført til en økning i arbeidsproduktiviteten i finanssektoren på mer enn 300 % fra 1990 – fra samme nivå som staten i dag på 1 mill. NOK til over 3 mill. NOK i 2024.

På denne bakgrunnen må vi legge til grunn at statsforvaltningen ikke har økt sin arbeidsproduktivitet slik man kunne forvente. Den kraftige veksten i antallet årsverk og i kostnader (målt i bruttoprodukt), kombinert med innfasingen av en informasjonsteknologi som har fjernet en stor mengde med manuelle operasjoner de siste 30 årene, har skjedd med bare en ørliten forbedring i arbeidsproduktiviteten. Kan dette forklares med utviklingen av kapitalintensitet i staten?

Kapitalintensiteten i staten

«Kapitalintensitet» måles som kapitalbeholdningen (statens produktive realkapital) per årsverk. Vi kan tolke dette som hvor «kapitaltung» hver ansatt i staten er i snitt. Høy kapitalintensitet betyr at hver ansatt disponerer store verdier av realkapital (for eksempel sykehus eller IKT-systemer), og at arbeidsutførelsen er mer avhengig av kapitalutstyr enn av manuell arbeidsinnsats. Ser vi totalt på statsforvaltningen siden 2010, ser vi en markant vekst i kapitalintensiteten, mens den står nærmest på stedet hvil i kommuneforvaltningen.

Kapitalintensiteten har vokst med ca. 40 % i statsforvaltningen og med 12 % i kommuneforvaltningen siden 2010. Vi får en mer «kapitaltung» statlig sektor. Dette er som man kunne forvente hvis vi så en betydelig økning i arbeidsproduktiviteten som følge av investeringer i IKT og andre produktivitetsfremmende systemer. Men problemet er at vi ikke finner noen kobling til økt arbeidsproduktivitet. Hvis kapitalinvesteringene i statsforvaltningen er i takt med utviklingen av ny teknologi og fornyelsesbehovet, må enten lønnskostnadene være såpass høye, eller faktorproduktiviteten (verdiskapningen) såpass lav, at økningen i kapitalintensiteten ikke slår ut i høyere arbeidsproduktivitet.

Vi må legge til grunn at det ikke er enkelt å forklare den sterke veksten i årsverk og bruttoprodukt og samtidig en svak vekst i arbeidsproduktiviteten. Men det kan være at målstyringen som brukes i statsforvaltningen, kan forklare noe.

Sammenheng mellom målstyring og statlig vekst?

Dagens målstyring i statsforvaltningen er en del av New Public Management (NPM), som erstattet innsatsstyring i Norge. Innsatsstyring var dominerende i staten i Norge fram mot 1990-tallet og ble begrunnet med at det var lettere å uttrykke innsatsfaktorene i målbare størrelser enn måloppnåelsen. Men gradvis gikk man i retning av økt målstyring, inspirert av en markedsorientert modell som vektla etterspørselsstyring. Med en overgang til målstyring mente man å kunne styre ressursene der de gjorde mest nytte for seg. Men den varianten av NPM som vi har fått i Norge, har vist seg å ikke redusere veksten i statlig sektor. Det har vært en vekst i årsverk og i bruttoprodukt i statsforvaltningen hvert eneste år siden 1970 med bare ett eneste unntaksår. Formålet og nytten med de mange statlige oppgavene vurderes etter tusenvis av mål som hver og en synes velbegrunnede, og som er utformet av etatene i dialog med det overordnede departementet. Økonomireglementet i staten har krav til planer og rapporteringer på et så detaljert nivå at man kan stille spørsmål om kostnadene overgår nytten. En politikk som ønsker å prioritere på tvers av sektorer og etater, blir her vanskelig fordi den må omprioritere i et landskap der eksisterende ressursbruk er låst til mål det er enighet om.

Det var Christopher Hood ved London School of Economics som i 1991 fikk gjennomslag for referansen «New Public Management». NPM har som de fleste større statlige styringssystemer som formål å redusere korrupsjon, sløsing og inkompetanse. Man skal sikre at tjenesteproduksjonen er effektiv og i tråd med intensjonene til valgte politikere. NPM-prinsippene gjøre dette mulig ved å organisere offentlige virksomheter i «resultatenheter» som alle har målbare mål, og hvor måloppnåelsen evalueres av den overordnede myndigheten med rollen som «bestiller». Ressurstildelingen avhenger av graden av måloppnåelse, og en vanlig kritikk er at vi måler aspekter ved tjenestene som ikke alltid er de viktigste, men som er lettest å måle.

Er ikke målene til en statlig etat oppnådd, kan det skyldes manglende effektivitet eller økende oppgavemengde eller at det har kommet til nye oppgaver eller klienter som man ikke forutså da de operative målene ble gitt. I alle tre tilfellene kan det resultere i tilføringen av nye ressurser: Manglende effektivitet kan forstås som et behov for investeringer i bedre arbeidsprosesser. Økende oppgavemengder, eller nye oppgaver eller klienter, kan kommuniseres som et behov for flere ansatte. Vi kan forstå dette bedre hvis vi ser nærmere på noen statlige etaters.

Case: Målstyring og vekst i tre etater

Fordelen med NPM er at man får bedre oversikt over prestasjonene til de enkelte etatene og kan sikre effektivitet. Men hva slags effektivitet får man? Når man styres etter NPM-prinsipper, vurderes prestasjonene etter mål som er satt av etaten selv, i dialog med det overordnede departementet. Nye mål gir nye ressursbehov og dermed ressursvekst. I tre tilfeldig utvalgte norske statsetater ser vi hvordan driftsutgiftene har økt det siste tiåret:

Sokkeldirektoratet har fem mål: De skal tildele utvinningstillatelser, sikre samfunnsøkonomisk utvinning, samle sokkelkunnskap og legge til rette for lagring av CO2 og utvinning av mineralforekomster. Direktoratet har redusert årsverk fra 200 i 2013 til 193 i 2024, men den nominelle veksten i driftsutgifter i samme periode var på 48 %. I Tildelingsbrevet til vises det til:

«En god bruk av ny teknologi kan legge grunnlag for en høyere produktivitetsutvikling i offentlig sektor og en økt brukervennlighet med forenklet kontakt og informasjonsutveksling. Sokkeldirektoratet skal arbeide systematisk med å utnytte tildelte ressurser mer effektivt.»

Hovedprioriteringene for 2024 er å videreføre arbeidet med oppfølgingen av utvinningstillatelsene, oppdatere grunnlaget for utslippsreduksjoner og videreføre utviklingen av IKT-systemene. Det er spesifisert 25 oppgaver som skal sikre oppfyllelsen av de fem hovedmålene.

Patentstyret har to hovedoppgaver: å behandle søknader om patenter, varemerker og design og å styrke kompetansen om immaterielle rettigheter. Antallet årsverk og innkomne søknader økte ikke fra 2013 til 2024, men driftsutgifter har økt nominelt i perioden med 75 %. Ifølge Tildelingsbrevet skal Patentstyret styre etter to delmål: «Flere gode rettigheter» og «Bedre bruk av immaterielle rettigheter». Departementet skriver at delmål «1» skal prioriteres. For 2024 skal følgende oppgaver prioriteres:

• Hvordan kunnskap og data om immaterielle verdier kan fremme næringsutvikling.
• Fortsatt arbeidet med å bidra til næringslivets kompetanse om immaterielle verdier.
• Utnytte mulighetene som ligger i å ta i bruk ny teknologi.
• Videreutvikle samarbeidet med nordiske land.
• Følge opp virkningene av EUs ordning med enhetspatent.
• Styrke sitt kompetansetilbud på området forretningshemmeligheter.
• Patentstyret skal rapportere målene for 2024 med henvisning til ni indikatorer som er listet i Tildelingsbrevet. I tillegg er det fastsatt generelle mål om hvordan Patentstyret kan bidra til grønn omstilling.

Datatilsynet har som mål å sørge for at «innbyggerne tilbys løsninger som setter dem i stand til å ta «gode personvernvalg» og man skal «beskytte innbyggerne mot digital overvåking». I 2013 hadde Datatilsynet 41 årsverk, og de fikk en statlig tildeling på 38 mill. NOK. I 2024 har Datatilsynet 63 årsverk og en samlet tildeling på 84 mill. NOK. Dette gir en nominell vekst i driftsutgifter på 121%.

I Tildelingsbrevet til Datatilsynet er prioriteringene for 2024:

• Et prosjekt der offentlige og private virksomheter får tilpasset og dialogbasert veiledning slik at de kan utvikle og ta i bruk KI og annen innovativ teknologi på en personvernvennlig måte.
• Styrke arbeidet med å sette barn, foreldre og eksterne aktører bedre i stand til å ivareta personvernet til barn.
• Bidra i Regjeringens arbeid med å utvikle en nasjonal digitaliseringsstrategi (2024–2030).

Datatilsynet skal i tillegg styrke bærekraft, inkludering og mangfold, redusere konsulentbruk, følge opp utredning om biometriske data på sosiale medieplattformer og følge opp nytt EU-regelverk. I tillegg skal man følge opp funn i en evaluering av Datatilsynet som ble levert i 2024.

Budsjettbevilgningen for å få utført de tre etatenes oppgaver har økt med henholdsvis 48 %, 75 % og 121 % mellom 2013 og 2024. Den generelle prisveksten i denne perioden er på nærmere 40 %. Vi ser altså en betydelig reell vekst i bevilgningene til de tre etatene uten at målene synes å være vesentlig endret med unntak for havbunnsmineraler og fornybar-oppgaver til Sokkeldirektoratet. Og det kan godt være at veksten er forklarlig, men det kan man ikke vite fordi utgiftsveksten over tid ikke kommenteres i noen av etatenes årsrapporter eller tildelingsbrev. Dermed sitter man igjen med en reell uforklart vekst på minst 10 %. Og dette synes ikke å være spesielt høyt i forhold til andre etater, da veksten for statsforvaltningen som helhet (bruttoprodukt) siden 2013 i faste 2015-kroner er på 24,5 %.

Det er ikke registrert at noen i styrende posisjoner har uttalt offentlig at de har ønsket eller planlagt for denne veksten i Statsforvaltningen, verken på nasjonalt nivå eller på etatsnivå. Veksten er en konsekvens av politiske mål man arbeider etter. Det synes heller ikke å være institusjonelle mekanismer som fanger opp veksten i statlige budsjetter på tvers av etatsgrenser og sektorer. Målstyringen av statlige etater kan være noe av forklaringen her. NPM-prinsippene bidrar til å sikre en prestasjonsvurdering av etatene basert på etatenes måloppfyllelse, men prinsippene egner seg i mindre grad til å vurdere bredere, mer langsiktige mål som prioriterer på tvers av etatene. Spørsmål man kunne stilt når det gjelder casene over:

• Kan det være fornuftig å redusere oppgaver i Datatilsynet til fordel for oppgaver i Patentstyret?
• Bør Sokkeldirektoratet avvikle visse oppgaver til fordel for en økt satsing på elkraft i NVE?

Dagens målstyring gir ingen støtte for å stille denne typen spørsmål. Endringer i tildelingene til etatene skal bygge på etatens målrapportering, og da skal det mye til for at departementer avvikler oppgaver, selv om man er sterkt i tvil om oppgavens nytteverdi. Dette bidrar til statlig vekst i et land hvor budsjettknappheten er selvpålagt. En slik mangel på prioriteringer på tvers kan gi et økonomisk styringsproblem, men kan det i tillegg gi oss et demokratisk problem?

Mangel på styringsevne og demokratiet

Flere påpeker at det er vanskelig å gjennomføre politiske prioriteringer på tvers av sektorer/etater. Mariana Mazzucato (2025) viser til hvordan NPM kan hindre implementeringen av mål på tvers av etater og sektorer fordi det blir vanskelig å følge politisk definerte mål som ikke hører til målhierarkiet til enkeltetatene. Christensen og Lægreid (2022) er inne på samme tema når de påpeker at det er behov for å gå utover en målstyring basert på snevre prestasjonsmål, og heller inkludere bredere demokratiske elementer som refererer til maktforholdene i samfunnet, tillitsforhold og legitimitet. Dette krever ifølge Mazzucato at staten har «dynamiske kapasiteter».

Staten bør være i stand til å tilpasse sin ressursbruk, sine prosesser og sin kompetanse til mål og behov definert av de med et overordnet ansvar for å styre samfunnsutviklingen, og disse målene vil måtte gå på tvers av målene på etatsnivå og prioritere mellom sektorer. For å oppnå en slik kapasitet kreves det at etater ser sitt bidrag i lys av andre etaters bidrag og i tillegg vurderer behov for å omprioritere mellom sektorer. Målstyringen kan ikke være et bekreftelsesspill der hver etat konkurrerer om oppgaver og budsjettmidler. Målstyring av etater ivaretar mange viktige formål, men etatsmålene må også vurderes i lys av sektormål som gir mulighet til å endre rammene for etatsmålene.

Det er grunner til at det bør være vanskelig gjennomføre store endringer i prioriteringene på tvers av etatsmålene. I et komplisert statsapparat med avhengigheter i mange retninger vil det være vanskelig å holde oversikt over konsekvenskjedene ved større endringer av mål og ved større reallokeringer av ressurser. Holder man seg til inkrementelle endringer og respekterer målhierarkiene som gitte rammer, får man en trygghet med tanke på at man bygger på utprøvd erfaringskunnskap og vil ha bedre kontroll på uforutsette konsekvenser for tredjeparter. Men det går en grense for hvor vanskelig det bør være å iverksette endringer som påvirker styringsmål på tvers av etater og sektorer. Har man ikke en kapasitet til å innføre denne typen politiske endringer, vil det undergrave demokratiets legitimitet. Får velgere inntrykk av at man er låst fast i et målhierarki og en ressursfordeling som ikke kan brytes, og man til og med opplever at denne aktiviteten har en ukontrollert vekst, vil tilliten til den demokratiske prosessen raskt undergraves.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Laudal, T. (2025). Statens vekstproblem og demokratiet. Stat & Styring, 35(4), 26-40.

https://doi.org/10.18261/stat.35.4.6

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0