Statsforvaltningens KI-reise: Hvorfor er den så vanskelig?

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 1/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press.

I september 2023 bidro jeg til artikkelen «Tid for en (mer) intelligent statsforvaltning?» i dette tidsskriftet. Der argumenterte vi for at staten aktivt bør utnytte KI for sin egen del, samtidig som etiske og regulatoriske utfordringer adresseres. KI-teknologiene utvikler seg raskt, og innovasjonene kommer som perler på en snor. Det er litt krevende å følge med i timen. Mulighetene er som kjent mange. Automatisering av enklere og rutinepreget saksbehandling, hvor KI kan håndtere store datamengder raskere og mer nøyaktig enn mennesker, er kanskje det mest nærliggende bruksområdet i et byråkrati. Andre områder er som støtte i dokumentproduksjon, i dialogen med offentligheten og som utgangspunkt for helt nye tjenester. Mulighetene for beslutningsstøtte endres også. KI kan analysere store datamengder, identifisere mønstre, forutsi risiko og understøtte bedre valg. En mer datadrevet offentlig sektor er for mange digitaliseringsentusiaster selve målet med de siste tiårenes digitaliseringsbestrebelser.

En aktiv statsforvaltning?

Regjeringen har vedtatt en norsk KI-satsing på én milliard kroner over fem år i tillegg til de ordinære forskningsbevilgningene på teknologiområdet. Vi mente at dette var lite. Det fremstår dessverre som enda riktigere nå, halvannet år etterpå. Et poeng er at det ikke bare trengs forskningsinnsats – naturligvis er en bevisst styring og vilje til satsing i statsforvaltningen selv en del av helhetsbildet. Et viktig ledd i dette er en intensivert kompetansebygging innen KI-bruk og KI-utvikling. Vi trenger en bedre tilrettelegging for deling og utnyttelse av offentlig sektors data. Statsforvaltningen har ansvar for en stor andel av de dataene som er drivstoffet for et KI- og datadrevet samfunn. Ansvaret fordrer en klar rolleforståelse. Dataforvaltning må skrives inn i virksomhetenes samfunnsoppdrag.

Det trengs også en bred utforskning av KI på statlige ansvarsområder. En god del har skjedd, men neppe tilstrekkelig. De siste par årenes dyrtid, med innstramming i både budsjetter og konsulentbruk, har tvert imot redusert omfanget av eksperimentering, innovasjon og utvikling i staten. Vi pekte i vår artikkel også på behovet for transparens og dialog med innbyggere for å sikre tillit. Jeg tror ikke dette heller er fulgt opp godt nok. For folk flest er det som skjer av KI-relatert utvikling i forvaltningen, innhyllet i mystikk.

Regjeringens ambisjoner

Den nye digitaliseringsstrategien svarer ut behovet for føringer på KI-området. Frem mot 2030 ønsker regjeringen å få på plass en nasjonal infrastruktur for KI, og Norge skal havne i front på etisk og trygg bruk av KI. Strategien legger vekt på at næringslivet skal ha gode rammevilkår for å utvikle og bruke KI, og at offentlig sektor skal anvende KI for å utvikle bedre tjenester og løse oppgaver mer effektivt. Hele 80 prosent av offentlige virksomheter skal faktisk ha tatt i bruk KI i løpet av det året vi er inne i, og 100 prosent innen 2030. Et eget lovutvalg har også utredet en sterkere regulering av offentlig sektors rolle som forvalter av viktige dataressurser i samfunnet og har lagt frem flere gode forslag i sin NOU.

Mange er samtidig bekymret for fremtidig bruk av KI. KI blir en «game changer» både for offentlig og privat sektor, og for oss alle, men reiser også en rekke etiske spørsmål. I sitt veiledningsmateriale om KI slår Digitaliseringsdirektoratet fast gode etiske prinsipper for utvikling av ansvarlig og pålitelig KI. Regjeringen ønsker at Norge skal ha en aktiv rolle internasjonalt nettopp på dette området. Det jobbes både med EU, Nordisk ministerråd, FN, OECD og Europarådet for å bidra til at våre verdier skal påvirke teknologiutviklingen. I februar var statsråd Karianne Tung i Paris for å delta på AI Action Summit, hvor statsledere, representanter for EU-kommisjonen, FN-topper, toppledere i små og store techselskaper og organisasjoner fra mer enn 30 land flokket seg for å diskutere etisk og ansvarlig utvikling og bruk av KI. Overordnet sett er det ikke noe galt med ambisjonene, altså.

Gevinster som lar vente på seg

Rapporten «IT i praksis» pekte i 2024 også på at Norge har svært gode forutsetninger for å dra nytte av KI: Vi har tilgang på enorme datamengder og har en forvaltning og en befolkning som ønsker kunstig intelligens velkommen. Et stort flertall av norske virksomheter har også tro på at kunstig intelligens vil gi gevinster for dem fremover. Rundt halvparten av innbyggerne er positive til at det offentlige bruker deres data og opplysninger til trening av kunstig intelligens. Det er kanskje overraskende positive tall, men de sier antagelig noe om den høye tilliten vi i Norge har til våre myndigheter.

Men to år etter at vi skrev vår artikkel, må vi dessverre slå fast at gevinstene lar vente på seg – og at det ikke er all verden å skrive om hva angår varige, synlige gevinster av KI, i hvert fall i statsforvaltningen. IT i praksis dokumenterer at offentlig sektor ikke har tatt i bruk teknologien så godt som mulighetene åpner for. Faktisk har kun én av fem offentlige virksomheter kommet godt i gang med bruk av KI. Tilsvarene treghet finner vi i privat sektor. Så langt har nesten halvparten av medlemsbedriftene ikke tatt i bruk KI i det hele tatt, ifølge NHO. Manglende kompetanse trekkes frem som viktig årsak. Utvikling og bruk av KI krever god kommunikasjonsinfrastruktur, kvalitetsdata og tilgang til tilstrekkelig regnekraft. Flere bransjer arbeider med strukturer for å dele industridata i verdikjedene. Riktig kompetanse, lederskap og risikovilje – og god kjennskap til regelverket for bruk av KI – pekes på som viktige forutsetninger for å realisere nytte i næringslivet.

Innovasjonsagenda

Det store bildet er at det går langsomt. Samtidig er det viktig å understreke at det foregår mye spennende KI-utprøving – også i offentlig sektor. Det dukker stadig opp nye og spennende presentasjoner på konferansene. Et eksempel er KartAI-prosjektet, et samarbeid mellom Norkart AS, Kristiansand kommune, Kartverket og Universitetet i Agder – hvor KI siden 2021 brukes til å effektivisere prosessene knyttet til planarbeid, byggesaksbehandling og innbyggerdialog i den sammenhengen. Her kommer det fortløpende til nye anvendelser fra det som først og fremst startet som et forskningsinitiativ, men er og blir et prosjekt. Selv om ambisjonene er der, vil det ta tid å skalere nasjonalt. Et annet svært interessant område er helsesektoren, hvor KI brukes både til å effektivisere administrative prosesser og som et verktøy for mer effektiv og presis medisinsk diagnostikk. Helsesektoren er antagelig det området i det offentlige der det er desidert flest KI-prosjekter, og med veldig stort potensial – med mengder av data som kan være nyttig i KI-sammenheng, slik som registerdata, medisinske bilder og pasientjournalnotater. Som kjent er helsedata potensielt også kilde til helt ny næringsutvikling, men krever at det blir enklere for relevante aktører å få tilgang til helsedata. Dette har også vist seg å ta tid.

Det finnes suksesshistorier også i andre sektorer – for eksempel innenfor ruteplanlegging i samferdselssektoren. Gjennomgående er imidlertid en stor del av statens KI-satsinger fortsatt på et rudimentært og eksperimentelt stadium. Det å integrere KI i virksomhetens prosesser er ikke nødvendigvis en quick fix. Det handler om mye mer enn om teknologien som sådan med en tverrfaglig innsats og en vilje til å tilrettelegge for teknologien slik at den faktisk blir brukt. KI mangler fortsatt som element i mange strategier, planer og veikart og er i liten grad et premiss for budsjetter, organisasjonsutvikling og utviklingen av styringssystemer. Kompetansen er heller ikke tilstrekkelig bredt distribuert i virksomhetene, men forblir i stor grad en hype ansporet av tech-entusiastene. Det å distribuere kompetanse tar tid.

For å realisere gevinster «på ordentlig» tror jeg det trengs en strategisk tilnærming til hvordan digitalisering og KI påvirker virksomheten mer generelt – først og fremst når det gjelder samfunnsoppdraget og det å møte innbyggernes forventninger. Det er mye snakk om å ta i bruk store språkmodeller, copiloter og agenter i forvaltningen, men søkelyset synes først og fremst å være på effektivisering og forenkling av medarbeidernes arbeidsdag. Men KI skal vel ikke bare gjøre etablerte prosesser enklere for den enkelte. Det bør vel også bidra til ny «forretningsverdi»? Virksomhetsledere bør helt riktig spørre seg selv om hva som kan automatiseres ved hjelp av KI – slik at ansatte og ressurser kan omfordeles til mer verdiøkende oppgaver. Men de bør også spørre seg hvordan KI kan bidra til tilgjengelighet og bedre dialog med brukerne, og hvilken innsikt og hvilke tjenester som kan fremskaffes med den nye teknologien, og en bedre utnyttelse av tilgjengelige dataressurser – som ikke var mulig før. De ansatte på sin side bør ta ansvar for sin egen utvikling og «hoppe i det» ved å trene seg på ulike sider av den nye teknologien. Dette er nødvendig for å utvikle en kultur for bruk av KI – og forstå fremtiden for kunnskapsarbeid. Først når vi prøver, lærer vi hvor potensialet faktisk ligger.

Nasjonale kapabiliteter

Introduksjon av KI fører uvilkårlig med seg behov for omstilling. Mange arbeidstakere vil ha behov for å tilegne seg ny kompetanse. Godt samarbeid mellom partene er nøkkelen til å lykkes med denne omstillingen. Mange synes det er for lite oppmerksomhet på og dialog om dette. Nylig lyste Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet ut et større utredningsoppdrag for å undersøke hvordan KI kan komme til å påvirke statlig arbeidsgiverpolitikk. Det er litt sent å begynne å utrede dette i 2025, vil mange mene. Både utredningen og utviklingen av ny arbeidsgiverpolitikk vil naturligvis ta tid.

Vi trenger også en nasjonal infrastruktur for å kunne etablere og trene opp nasjonale modeller og utnytte KI. Vi trenger blant annet økt regnekraft i form av superdatamaskiner. Regjeringen har gitt Forskningsrådet i oppdrag å utrede hvor mye regnekraft Norge vil trenge de kommende årene, både det som må etableres nasjonalt, og det norske virksomheter kan få tilgang til gjennom europeisk samarbeid.

Regjeringens «KI-milliard» gir KI-forskningen 200 millioner kroner i året de neste fem årene. Midlene kommer på toppen av de ca. 850 millionene som går til forskning på KI og robotikk gjennom Forskningsrådet. Dette kan høres mye ut, men mange mener det er en beskjeden satsing sammenlignet med en del andre lands prioriteringer. På AI Action Summit i Paris i februar snakket president Macron om en fransk KI-satsing på hundrevis av milliarder euro.

Språkmodeller, og tjenester som bygger på disse modellene, gjenspeiler materialet de er trent på. For at vi skal få modeller som fungerer på bokmål, nynorsk, samiske språk og norske dialekter, må modellene trenes på store mengder data av høy kvalitet – tilpasset norske eller nordiske samfunnsforhold. Det mangler i dag norske eller nordiske data som kan brukes til å trene modellene. Så lenge statsforvaltningen sliter grunnleggende med dataforvaltning og datadeling, er dette en utfordring for utbredelsen av «norsk» KI. Offentlig sektor sitter riktignok med enorme mengder data og tekst som kan være nyttig for å trene språkmodeller, og som i sum speiler bredden av kunnskap og erfaring i det norske samfunnet. Det er imidlertid nødvendig å utrede hvordan disse modellene kan brukes på en måte som ivaretar gjeldende opphavsrettigheter, sikkerhet og personvern. Dette vil ta tid.

Mye av den internasjonale diskursen om KI handler om etisk og forsvarlig utvikling og bruk av KI. Her er de fleste enige om at det trengs streng regulering. Regjeringen vil stille krav i digitaliseringsrundskrivet om at alle statlige virksomheter følger prinsipper for etisk og ansvarlig KI når de skal ta i bruk KI. De prinsippene som allerede er utarbeidet, kan virke overordnede og være krevende å omdanne til praksis innen eget domene. Veiledningsarbeidet på området bør videreutvikles og styrkes fremover, men her vil det ta tid å få på plass gode og anvendelige prinsipper på ulike områder.

EU vedtok KI-forordningen i 2024. Den har først og fremst et produktansvarsfokus og skal sikre at produkter og systemer som anvender KI, er trygge å bruke. KI-forordningen klassifiserer systemene etter hvilken risiko de utgjør for samfunnet og enkeltmennesker. De fleste KI-systemer som er i bruk i dag, er foreløpig ikke regulert etter KI-forordningen. Medlemsstatene må få på plass en forvaltnings- og tilsynsstruktur for å håndheve det nye regelverket. Selv om flertallet av KI-systemene som anvendes i dag, ikke er høyrisiko etter forordningen, kan flere systemer som kommer til å bli utviklet for eksempel innen helsesektoren, falle inn under denne kategorien. Forordningen vil altså legge rammer for hvordan KI tas i bruk i Norge fremover. I tillegg til å bygge opp sentral kompetanse og få på plass tilsynsfunksjoner trengs det sannsynligvis også en rekke tilpasninger i ulike sektorregelverk etter hvert som KI får større utbredelse. Det må også bygges opp veilednings- og rådgivningskapasitet innen de ulike domenene. Alt dette vil være tidkrevende prosesser de neste årene.

Hype og forankring

Det er foreløpig vanskelig å se de store gevinstene av KI. Jeg vil fremme fem postulater – begrunnet dels i egen empiri fra konsulentoppdrag og dels utledet av resonnementene over. Det første er at KI fortsatt er en teknologihype som trekker stor oppmerksomhet fra IT-siden, men som har lite oppmerksomhet fra «forretningssiden» i forvaltningen. KI-utforskningen har fått en eksperimentell og litt for uformell ramme rundt seg. Det skjer mye, men likevel ikke så mye. Mange kvier seg for å sette i gang – selv om det samtidig også er litt spennende å forsøke seg. Antallet kommuner og statlige etater som prøver ut Microsofts 365 Copilot, er stort, men lite er blitt mer enn eksperimenter. Digitaliseringsdirektoratets nettsider viser en oversikt over pågående piloter. Selv om den nok ikke er helt oppdatert, kan man ane en stagnasjon etter den første hypen. Nettsidene om dette er for øvrig publisert i 2023.

Jeg tror vi fortsatt trenger mange flere piloter, men kanskje djervere piloter – tilpasset de enkelte virksomhetenes tjenester, målgrupper og dataressurser. De bør gjøre mer enn å prøve ut generell hyllevarefunksjonalitet. Selv om budsjettinnstrammingene de siste årene har gjort klimaet for innovasjon og utvikling dårlig, er det fortsatt viktig for en sunn modning at teknologierfaringene bygges nær og relatert til virksomhetenes kjerneoppgaver.

Utydelige styringssignaler

Det neste postulatet er at regjeringen gir utydelige styringssignaler om viktigheten av KI. Ambisjonen i digitaliseringsstrategien er at Norge skal være verdens mest digitaliserte land, og ledende innen KI i Europa og Norden. Det er også hevet over tvil at offentlig sektor fremover bør utnytte KI for å skalere oppgaveløsningen og håndtere personellmangel og alle nye behov som skal dekkes.

Men etatenes tildelingsbrev sier altså ingenting om bruk av KI. I fellesføringene for 2025 står det heller ikke noe, mens det eksempelvis står mye om å redusere bruken av konsulenter (som kanskje kunne bidratt til å utforske KI). Dersom 80 prosent av offentlig sektor skal bruke KI innen 2025, har vi mildt sagt dårlig tid. Da er det overraskende at det ikke er et sentralt tema i styringsdialogen. Vi får håpe noen av etatene i hvert fall får noen ekstra oppdragsbrev gjennom 2025, hvor de bes om å realisere konkrete KI-satsinger og tilrettelegge for verdirealisering, raskt. Ellers spøker det for regjeringens ambisjoner.

Vi trenger rammer

Et tredje postulat – som delvis henger sammen med det foregående – er at juridiske og institusjonelle rammer må finne sin form før KI kan tas i bruk i stor målestokk. Det jobbes på høygir for å etablere rammer for utviklingen, både nasjonalt og internasjonalt. Alle land allokerer store summer på å bygge opp nasjonal infrastruktur og digitale kapabiliteter. Det holdes internasjonale konferanser, og det forskes på ulike aspekter av KI og innføringen av KI i samfunnet. I Norge trenger vi et nasjonalt, kompetent tilsyn med hvordan KI implementeres, og grunnleggende digitale ressurser og kapabiliteter vi som land har kontroll med. KI-milliarden har vi foreløpig ikke sett noe resultat av ennå, der er man foreløpig bare i gang med søknadsbehandlingen. Vi trenger også mer regulering, særlig i enkeltsektorene – og det bør utvikles mer spesifikke etiske prinsipper og mekanismer for etterlevelse av kravene om ansvarlig, trygg og pålitelig KI.

Handelskrig og annen internasjonal uro skaper en viss frykt også for at det er ting vi ikke har tenkt nok på. KI og digitalisering kan fort bli storpolitikk. Uro skaper ikke nødvendigvis rask handling, men det motsatte. En del av bildet er jo også at teknologien utvikler seg med rakettfart, noe som gjør at vi også er usikre på hva vi skal bygge rammer for.

En annen «institusjonell» ramme som må utvikles, er dialogen med innbyggere og aktørene i økosystemene. For at KI skal bli en suksess, er det uhyre viktig å opprettholde publikums tillit. Like viktig er det at samarbeidsaktører i verdikjedene også har tillit og går noenlunde i takt med de statlige aktørene de må samarbeide med. KI-planer bør kommuniseres tydelig, og KI-løsninger som tas i bruk, må være mest mulig transparente og forståelige for de som berøres. Det tar tid å utvikle nye arenaer, institusjonelle rammer og prinsipper for å håndtere dette.

Lite data

Det fjerde postulatet handler – ikke overraskende – om data og at vi ikke er nok forberedt på KI. Mange oppslag i fagdiskursen peker på at det finnes lite data som kunne være grunnlag for kreativ utnyttelse av KI. For halvannet år siden problematiserte vi at mye av de treningsdataene vi baserer vår tidlige KI-eksperimentering på, er innhold som i liten grad gjenspeiler norske og nordiske verdier og enda mindre våre forvaltningstradisjoner og -kunnskap. Arbeidet med å bygge opp norske eller nordiske språkmodeller vil nok vise seg viktigere enn vi har trodd hittil.

Det er viktig å se verdikjedene for offentlig sektors datainnsamling, datakvalitetsarbeid, dataforvaltning, tilgjengeliggjøring og -deling i et nytt lys. De enorme tekst- og dataressursene vi sitter med etter over 30 år med digital forvaltning, representerer en enorm verdi. Antagelig kan få andre land skilte med tilsvarende dataressurser. Men det er kanskje så som så med både kvalitet og tilgjengelighet. Det å dele data på tvers av sektorer og virksomheter har vært krevende så lenge jeg har jobbet med digital omstilling i forvaltningen.

En sentral utfordring i KI-sammenheng er bias og diskriminering. KI vil forsterke eksisterende skjevheter og feil i data. Det offentlige sitter ikke nødvendigvis med gode nok data til å ta gode beslutninger. En annen problematisk side av dette handler om hvordan data er strukturert og tilrettelagt for utnyttelse av KI. Offentlig sektor håndterer per definisjon også store mengder sensitive data, som må beskyttes selv om vi bruker dem i KI-sammenheng. Ett problem ligger i den tekniske gjelden, hvor sensitiv og ikke-sensitiv informasjon er mikset. Her mangler tilrettelegging og «vasking» før de kan utnyttes. KI vil i seg selv kunne bistå oss her, men det er uansett krevende arbeid.

Det haster med å bygge kompetanse og kapabiliteter rundt dataforvaltning, arbeid med datakvalitet og datadeling i statsforvaltningen. Vi kan ikke gå inn i en fremtid hvor sektorenes og virksomhetenes data er nedlåst i silostrukturer. De store verdiene av KI utløses først når vi kan utnytte data på tvers av sektorer og virksomheter. Vi kan starte med økt datautveksling mellom stat og kommune. Men mye juridisk og teknologisk legacy står i veien. Dette vil ta tid.

Digital umodenhet

Et siste postulat handler om virksomhetenes digitale modenhet for å håndtere innføringen av KI. Det trengs lederengasjement og teknologiforståelse for å se hvordan KI kan bidra til å løse virksomhetens samfunnsoppdrag – og det trengs endringsledelse på høyt nivå for å utløse de gevinstene alle snakker om: frigjøre hender fra KI-automatiserte rutineoppgaver og flytte ressursbruken til der den trengs mest, eller tenke nytt om personifiserte tjenester eller nye «forretningsområder».

KI vil få mange oppgaver til å forsvinne, og mange nye oppgaver vil komme til. Det er viktig med større involvering av ansatte og deres organisasjoner. Partene i arbeidslivet trenger å være kjent med de scenarioene som legges, og med potensialet og utfordringsbildet. Flere trenger å bygge opp ny kompetanse, og det trengs både samarbeidsarenaer, diskusjoner og debatter. Dette tar tid.

Det er i denne sammenhengen også viktig å være tydelig på utfordringene vi har pekt på over. Både medarbeidere og brukere må erkjenne utfordringene og akseptere at det jobbes med det. Her er det for øvrig veldig mange nye oppgaver til medarbeiderne – for de som et øyeblikk har trodd at de vil bli arbeidsløse i en fremtidig KI-drevet statsforvaltning. Et tett og langsiktig samarbeid mellom mennesker og teknologi bør bli en del av organisasjonskulturen. Med andre ord: Vi må bli mer digitalt modne.

At ting tar tid, er jo ikke noe nytt. Men den raske teknologiske utviklingen bidrar til et voksende gap mellom muligheter og realiteter. Har statsforvaltningen råd til dette, gitt manglende produktivitetsvekst og alle store utfordringer som skal håndteres? Jeg har en veldig klar fornemmelse av at det ikke er siste gangen jeg diskuterer temaet, heller ikke i dette tidsskriftet.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Lanestedt, G. (2025). Statsforvaltningens KI-reise: Hvorfor er den så vanskelig?. Stat & Styring, 35(1), 42-48. https://doi.org/10.18261/stat.35.1.7

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0