Ti gode råd til forbedring av offentlige prosjekter

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 2/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originaltekst. Lenke nederst i teksten. 

Offentlige prosjekter er verktøy for å oppnå politiske mål, vekst og strategisk utvikling. Prosjektsuksess måles ofte i forhold til evnen til å oppnå mål formulert i forretningsplanen som rettferdiggjorde gjennomføringen av prosjektet. På laveste nivå dreier dette seg om kortsiktige mål knyttet til tid og kostnad, men det viktigste er selvsagt at prosjektene bidrar til økt bruker- og samfunnsnytte.

Store offentlige prosjekter har et blandet renomme. Eksempelvis vil rehabiliteringen av Stortinget, som sto ferdig i 2019, neppe brukes som eksempel på hvordan et prosjekt skal planlegges og gjennomføres. Prosjekter som mislykkes, gir effektivitetstap for samfunnet og er også uheldig for omdømmet til mange organisasjoner og tidvis enkeltpersoner.

Årsakene til at prosjekter ikke lykkes med å oppfylle forventningene til eiere, brukere og interessenter, er mange og har blitt diskutert av forskere og fagfolk over flere tiår. Teoriene og forklaringene er ulike, men en ting er sikkert: Skal vi lykkes bedre med prosjekter, må vi ha kunnskap om gjennomførte prosjekter og bruke denne kunnskapen til å fremme bedre praksis.

Denne artikkelen bygger på forskning utført av Forskningsprogrammet Concept på NTNU, som har forsket på store statlige investeringer i mer enn 20 år. Artikkelen er en kortversjon av et bokkapittel hvor vi oppsummerer gode råd til forbedring av offentlige prosjekter (Welde og Volden, 2025).

Ti råd til forbedring av prosjekters suksess gjennom livssyklusen

Vellykkede prosjekter lykkes ikke bare med én ting. Det handler om prosessen fra det første initiativet og de tidlige utredningene via et godt tilrettelagt styringsunderlag, en effektiv gjennomføring og ikke minst oppfølging i etterkant. Figuren viser prosjektets formelle faser samt den mer uformelle idefasen og den etterfølgende driftsfasen og plasserer ti gode råd i forhold til faseinndelingen. Flere av rådene er rettet mot de tidlige fasene, men alle faser er viktige, og noen av rådene er langsgående og omfatter alle faser.

Bruk tilstrekkelig med tid i prosjektets tidligfase

Det er i tidligfasen at grunnlaget for suksess legges. Før en eneste beslutning er tatt, når prosjektet kun eksisterer som en tanke, er alle muligheter åpne, og det koster ingenting å ombestemme seg.

Det taler for å bruke god tid i ide- og konseptfasen på å utforske hva problemet er, hvilke løsninger som er mulige, og konsekvenser av ulike alternativer fremfor å gå rett på diskusjonen om hvor bred den nye vegen skal være, eller hvordan det nye bygget skal se ut.

I forprosjektfasen er flere valg allerede tatt, og det kan være vanskeligere eller mer kostbart å gjøre endringer. I gjennomføringsfasen, når kontrakter er inngått, vil kostnaden ved å gjøre endringer være stor.

Utvikle en kostnadseffektiv løsning på problemet

Det første spørsmålet er om det er behov for et prosjekt i det hele tatt. Spørsmålet er ikke hva, men hvorfor. Politisk er det ofte press for å «gjøre noe», og selv en utredning kan sees på som politisk handlekraft, noe som kan føre til at man raskt velger den tilsynelatende beste løsningen uten å utforske alternativer.

Mandatet før oppstart av en prosjektutredning er viktig. Det skal redegjøre for problemet, behovet for handling, de langsiktige målsetningene og innenfor hvilke rammer en utredning skal gjennomføres. Mandatet bør også understreke det strategiske perspektivet og klargjøre ambisjonsnivået. I de fleste tilfeller bør mulighetsrommet utforskes bredt. Ikke bare infrastrukturprosjekter til flere milliarder, men også enklere tiltak som regulatoriske, økonomiske og organisatoriske virkemidler bør vurderes.

Prosjektmandater påvirkes av hvem som mottar dem. Som Abraham Maslow formulerte: Hvis alt du har er en hammer, ser alt ut som en spiker. For eksempel hvis du gir Jernbanedirektoratet oppgaven med å undersøke løsninger på mobilitetsproblemer mellom to byer, bør man ikke bli overrasket om svaret er å bygge jernbane. For en bred vurdering av mulighetsrommet bør ansvaret for en utredning ikke gis til en virksomhet med et begrenset ansvarsområde.

Bred oversikt over konsekvenser

En bred oversikt over nytte og kostnader ved ulike alternativer er en sentral del av enhver tidligfaseutredning. Alle relevante konsekvenser bør synliggjøres. Erfaring viser at utilsiktede konsekvenser ofte ignoreres, mens planlagte kostnader og nytte vanligvis dekkes. Videre, mens prissatte konsekvenser som er enkle å kvantifisere, får mye oppmerksomhet, får ikke-prissatte konsekvenser sjelden like mye oppmerksomhet.

En bred, tverrfaglig vurdering av konsekvenser bør presenteres for beslutningstakere tidlig. Behovene til forskjellige interessenter må kartlegges, mål må formuleres, og konseptuelt forskjellige alternativer må vurderes før den finansierende parten kan avgjøre om et prosjektforslag skal utvikles videre.

Synliggjør usikkerheten i estimater av kostnader og nytte

Tidlige estimater er usikre. For eksempel kan en presentasjon av et kostnadsestimat som et punktestimat skjule snarere enn klargjøre den sannsynlige kostnaden for et tiltak. Planleggere har en tendens til å glemme, og beslutningstakere har en tendens til å være uvitende om, at en estimert kostnad eller nytte alltid er et punkt på en sannsynlighetsdistribusjon som representerer et spekter av potensielle utfall.

I prosjekters tidligfase vil en betydelig andel av kostnadsøkningen komme fra såkalt ukjente ukjente. Vi må ta høyde for usikkerheter, både uttrykt som variasjoner rundt mest sannsynlig verdi for kjente elementer og gjennom generelle tillegg for å ta høyde for forhold som vi enda ikke kjenner.

Kostnadsrammer i store statlige prosjekter er basert på grundige usikkerhetsanalyser. For nytte har vi tradisjonelt ikke benyttet tilsvarende verktøy. Blant annet viste Tveter og Welde (2023) at det kan være 30–40 % sannsynlig at samfunnsøkonomisk lønnsomme vegprosjekter likevel er ulønnsomme hvis vi tar hensyn til usikkerhet, men dette kommer sjelden frem i analysene.

Utvikle prosjekter gjennom en faseinndelt prosjektstyringsmodell

Det er gradvis anerkjent at tidligfaseaktiviteter som de som er nevnt over, best håndteres innenfor en standardisert prosjektstyringsmodell. Prosjektstyring (project governance) refererer til rammeverk som styrer hvordan prosjekter planlegges, gjennomføres og administreres. Det omfatter aktiviteter og retningslinjer som sikrer at prosjektet følger riktig kurs og oppnår sine mål. Statens prosjektmodell er et eksempel på en slik prosjektmodell.

De viktigste aspektene ved en prosjektstyringsmodell kan beskrives som følger:

• Klar inndeling av prosjektfaser
• Beslutningspunkter mellom faser
• Kvalitetssikret grunnlag for beslutninger

En standardisert prosjektstyringsmodell øker forståelsen av formålet og innholdet i prosjektet og sikrer at prosjektets deltakere har en felles forståelse av hvor de er i beslutningsprosessen. I et demokratisk system har en prosjektstyringsmodell også en annen fordel: Den sikrer at prosjekter er underlagt effektiv politisk kontroll og ansvarliggjør deltakerne.

Kvalitetssikring av planer og estimater

Som nevnt ovenfor bør kvalitetssikring av konseptvalg, kostnadsestimater og andre beslutningsrelevante forhold være en integrert del av enhver prosjektstyringsmodell. Enkeltpersoner og grupper kan være sårbare for overoptimisme, selvbedrag, gruppetenkning og til og med bevisst uærlig opptreden.

Uavhengig kvalitetssikring (KS) kan fjerne skjevheter i estimater og holde et prosjekt på sporet. Uavhengige vurderinger av prognoser og planer kan være et effektfullt virkemiddel mot feil konseptvalg og kostnadsoverskridelser. KS kan utføres mellom prosjektfaser og før endelig budsjettgodkjenning. I 2000 (senere utvidet i 2005) introduserte Norge et system som krever ekstern KS av kostnadsestimater og styringsunderlag for store statlige prosjekter. Statens prosjektmodell er en faseinndelt modell som krever at alle store prosjekter går gjennom to eksterne vurderinger:

• KS1 – Kvalitetssikring av konseptvalg før regjeringsbeslutning om å starte forprosjekt.
• KS2 – Kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag før eventuell investeringsbeslutning i Stortinget.

Resultatene fra ordningen er gode. Tre av fire prosjekter blir gjennomført innenfor Stortingets vedtatte kostnadsramme (Welde og Engebø, 2024), men det viktigste resultatet er at den har ført til økt vektlegging av hvorfor et prosjekt eventuelt er nødvendig. Prosjekter må ha en strategisk begrunnelse og bidra til å nå konkrete mål, og de mest ulønnsomme konseptene bør siles ut tidlig i prosessen.

Andre land ser til Norge for inspirasjon. Vi og Finansdepartementet får jevnlig henvendelser fra fagmiljøer og myndigheter i andre land om å presentere norsk praksis og resultater. Bare i løpet av det siste året har vi presentert statens prosjektmodell og forskning på denne i Danmark, Sverige, Island, Irland og Storbritannia.

Sørg for at aktørene har riktige insentiver

Nytten fra prosjekter realiseres sjelden ovenfra og ned, men krever støtte fra kritiske interessenter. Partene som bidrar til og drar nytte av et prosjekt, må være enige om kontekst, mål og prosesser. Imidlertid er denne oppgaven utfordrende i prosjekter i offentlig sektor, hvor det vanligvis er én finansierende part og flere interessenter som skal dra nytte av investeringen, ofte uten egne økonomisk bidrag. Slike prinsipal–agent-problemer kan beskrives som «perverse insentiver» og kan oppstå når to forutsetninger er til stede: en underliggende interessekonflikt og informasjonsasymmetri.

Insentiver for å starte et prosjekt

Lokale interessegrupper har lite å tape på å arbeide for realisering av et prosjekt finansiert over statsbudsjettet, uansett kostnad. Alternativet er å ikke få noe. Det betyr at brukere kan ha et insentiv til å overdrive nytte, underdrive kostnader og legge unødvendige funksjoner eller detaljer i et prosjekt utover det som er strengt nødvendig. Selv når det er et lokalt bidrag, for eksempel i form av bompenger, vil bidraget fra den enkelte brukeren være ubetydelig sammenlignet med den totale kostnaden.

Det finnes ingen enkel løsning på insentivproblemer. Imidlertid bør en grundig diskusjon om finansiering være en del av hver prosjektvurdering. Videre bør myndighetene basere prosjektvalg på kvalitetssikret og transparent informasjon om problemer, behov, nytte, kostnader og risiko.

Insentiver for å realisere de planlagte effektene

I tillegg til svake insentiver for å holde kostnadene nede er mangelen på insentiver for å realisere nytte noe som kan svekke lønnsomhet og måloppnåelse i prosjekter. Å realisere nytte kan avhenge av innsatsen til et bredt spekter av interne og eksterne grupper og individer, hvorav noen kanskje ikke har personlige insentiver til å gjøre en slik innsats. For eksempel kan en organisasjon introdusere et nytt IKT-system for å spare tid og til slutt kostnader. Selv om dette kan være rasjonelt fra et toppledelsesperspektiv, kan det også innebære at ansatte mister jobben, og noen avdelingsledere vil få et lavere budsjett. Det kan gi et insentiv til å ikke realisere alle fordelene som det nye systemet kan gi. Løsningen på dette problemet kan være å etablere en insentivordning som lar de involverte beholde en viss andel av besparelsene.

Følg god praksis for prosjektledelse

Flere av rådene over gjelder prosjektenes tidligfase og hvordan denne kan administreres og styres bedre. Det betyr ikke at tradisjonelle prosjektledelsesaktiviteter er mindre viktige. Såkalt front-end loading kan bare forbedre prosjektresultater inntil svakheter i andre praksiser blir en begrensning. Tidligfaseaktiviteter som eksempelvis usikkerhetsanalyser utføres for å støtte den påfølgende prosjektgjennomføringen. Å følge opp disse rådene er avgjørende for å effektivt konvertere ressurser til resultater.

De viktigste usikkerhetsfaktorene i forkant av en investeringsbeslutning er typisk som følger:

• Prosjektorganisasjon og menneskelige faktorer (f.eks. ferdigheter innen prosjektorganisasjon, kapasitet, kontinuitet, samarbeid med entreprenør/leverandør).
• Kontraktstrategi (f.eks. kontraktstype, oppgjørsbetingelser, antall og størrelse på kontrakter, grensesnitt mellom kontrakter).
• Markedsforhold (f.eks. antall tilbud og prisforslag sammenlignet med kundens estimat).
• Geotekniske forhold (f.eks. bæreevne, erosjon, andel kvikkleire mv.).

Disse problemene bør identifiseres sammen med strategier for å håndtere dem. Effektiv prosjektlevering er komplekst, og antagelsen om at problemet med kostnadsoverskridelser og manglende nytte vil bli løst bare ved å ha nøyaktige estimater av kostnader og nytte, er en naiv tilnærming.

Nyttestyring må fortsette etter prosjektavslutning

Nyttestyring inkluderer alle prosesser og roller for å 1) identifisere og strukturere nytte, 2) planlegge hvordan de skal realiseres, 3) administrere nytte i gjennomføringsfasen og 4) dokumentere realisert nytte. Med andre ord krever nyttestyring oppmerksomhet gjennom hele prosjektets livssyklus.

Nyttestyring er fortsatt et umodent område i offentlig sektor. En studie basert på 23 statlige digitaliseringsprosjekter, fant at mens nytte typisk får mye oppmerksomhet i de tidlige fasene av prosjekter, blir systematiske nyttestyringspraksiser i mindre grad anvendt i de senere fasene av prosjektet (Berg mfl., 2021). En studie av byggeprosjekter indikerte at nyttestyring er krevende på grunn av komplekst aktørbilde, uklare insentiver og nytte som avhenger like mye av organisasjonsutvikling som av byggeprosjektet (Larsen mfl., 2024). Begge studiene pekte på at en viktig svakhet er mangelen på oppfølgingsaktiviteter under og etter bygging. Oppfølging og dokumentasjon av effekter er ofte overfladisk og kortfattet med fokus på få kvantifiserbare effekter. Ex-post-evalueringer er sjeldne.

Vi anbefaler å gi mer oppmerksomhet til de senere fasene av nyttestyringssyklusene. Spesifikt anbefaler vi følgende:

• Bruk nytte-kostnadsanalyser til å planlegge hvordan nytten skal realiseres (når, hvordan og hvem).
• Bruk nyttekart til å visualisere og kommunisere prosjektlogikken til interne og eksterne interessenter.
• Utpek ansvarlige for realiseringen av nytte.
• Definer prosesser for evaluering av realisert nytte, helst gjennom kontinuerlig overvåking og evaluering.

Lær av tidligere feil og suksesser gjennom etterevaluering

Det store antallet prosjekter som gjennomføres årlig, bør ideelt sett skape erfaringer som letter læring og forbedrer praksis i fremtidige prosjekter. Likevel er det en tendens til at prosjekter gjentar fortidens feil. Koblingen fra individuell erfaring til organisasjonskunnskap er ofte svak.

Ex-post-evaluering – vurderingen av om en spesifikk intervensjon var berettiget, om den oppnådde sine mål, og hvorfor, og om den hadde noen utilsiktede konsekvenser – utføres sjelden som en systematisk aktivitet, men tar i stedet form av ad-hoc-undersøkelser av prosjekter som har gått galt. Dette står i kontrast til de omfattende ex-ante-evalueringene i forkant av investeringsbeslutning.

Den finansierende parten bør kreve at ikke bare sluttkostnaden, men også den realiserte nytten dokumenteres i alle prosjekter. I tillegg bør brede etterevalueringer gjennomføres på et utvalg av prosjekter som et middel for læring og forbedring.

Konklusjon

Konseptvalgutredninger, planlegging og prosjektgjennomføring skjer i en usikker kontekst. Forskningslitteraturen har vist at mange prosjekter har unnlatt å ta hensyn til denne usikkerheten, da kostnadene ofte viser seg å være høyere enn estimert og nytten lavere. Dette betyr at feil, eller avvik mellom estimater og faktiske resultater, er uunngåelig, da perfekt kunnskap om fremtiden er umulig. Kombinert med bias, en naturlig del av menneskelig atferd, øker dette risikoen for at prosjekter mislykkes. Derfor må vi ta hensyn til usikkerhet i prosjektplaner og, så langt som mulig, fjerne skjevheter i prosjektutviklings- og beslutningsprosessen.

I denne artikkelen har vi argumentert for at prosjekters tidligfase er avgjørende for prosjektsuksess. Prosjekter som ender dårlig, starter også dårlig. Derfor, for å forbedre prosjekter, må vi fokusere på venstre side av prosjektutviklingen, hvor problemet defineres, alternativer vurderes og risiko kartlegges.

Etterevaluering er avgjørende for å samle empiriske data om prosjekter for å lære av det som har fungert godt og mindre godt. Både tidligfaseaktiviteter og aktiviteter knyttet til prosjektlevering, drift og evaluering, bør inkluderes i en standardisert prosjektstyringsmodell som bidrar til bedre utredninger og beslutninger, og sikrer at ansvaret for realisering av nytte er fordelt gjennom hele prosjektets livssyklus.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Welde, M., Volden, G. H. (2025). Ti gode råd til forbedring av offentlige prosjekter. Stat & Styring, 35(2), 3-9. https://doi.org/10.18261/stat.35.2.2

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0