Utfordringer og gråsoner i eldreomsorgen: Forventningsgap og samskaping

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 4/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalartikkel. Lenke nederst i teksten. 

Samskaping betyr i mange sammenhenger kort sagt at offentlig og frivillig sektor samarbeider om å gi et tilbud til innbyggerne i en kommune. I en interessant artikkel i Stat og Styring diskuterer Westeren mfl. hva som skjer når norske kommuner iverksetter den samskapingen som nasjonale myndigheter fremmer. Prosjektet som danner bakgrunnen for artikkelen, har identifisert fire viktige faktorer for å sette samskaping ut i praksis. Samskaping bør velges der det er viktig å involvere og mobilisere ulike aktører. Samskaping bør bygge på eksisterende samarbeid og engasjement. Samskaping forutsetter forankring i kommunens ledelse. Og for det fjerde må kommunene bygge opp fasiliteringskompetanse for å lykkes med samskaping.

I nasjonale dokumenter fremmes samskaping som å være nødvendig, og da blir iverksetting viktig. De fire faktorene Westeren mfl. peker på, er helt klart viktige. Hva finner man om man går et steg lenger tilbake og spør hvordan lokale aktører forstår samskaping, og hvorfor kommunene trenger samskaping? Og er samskaping nødvendigvis alltid bra?

I en studie vi har gjort i fire kommuner innenfor eldreomsorg, spurte vi nettopp hva samskaping er, og hvorfor vi trenger det. Vi er særlig opptatt av kollektiv samskaping der frivillige og ideelle organisasjoner inngår i samarbeid med kommunen. Selv om aktørene vi har hentet inn informasjon fra, er overveiende positive til samskaping, fremkommer det også noen viktige utfordringer og gråsoner mellom hva som er, skal og bør være et offentlig eller frivillig ansvar.

Hva er samskaping og hvorfor trenger vi det?

Med finansiering fra Norges forskningsråd har vi analysert kommunale styringsdokumenter og planer som omhandler nasjonale føringer, og intervjuet aktører som iverksetter samskaping i fire norske kommuner. De intervjuede representerte forvaltning og politikk, frivillige og ideelle organisasjoner og ulike brukerorganisasjoner og råd på lokalt nivå.

Kommunene fremmer i stor grad, om enn med variasjoner, samskaping som en positiv verdi, og dette inkluderer også samskaping mellom kommunen og lokal frivillig sektor. Det ser vi i kommunale planer og plandokumenter (kommuneplanens samfunnsdel, strategiske planer for tjenesteområder og virksomhetsplaner). I begrunnelsen for hvorfor mer samskaping er nødvendig også innenfor eldreomsorg, er «forventningsgapet» et gjennomgangstema. Dette gapet er et resultat av befolkningens stadig økende forventninger til hva kommunene skal levere av tjenester, og kommunenes forventede reduserte handlingsrom som følge av demografiske endringer og knappe ressurser.

Gapet peker på behovet for å omstille kommunen fra en tradisjonell modell der kommunen er en serviceinstitusjon som «bærer deg gjennom livet,» til samskapingskommune, dvs. en modell der spørsmålet er «hva kan vi få til sammen?» (se figur 1). Her skal kommunen mer ha en tilretteleggende rolle, og samarbeidet fra initiering til praksis er preget av en likeverdig relasjon mellom kommune og frivillighet. I denne positive versjonen av hva samskaping er, fremheves det at det finnes et uutløst potensial blant medborgere, frivillige organisasjoner (og næringsliv) som kan bidra til bedre og mer brukervennlige tjenester og økt offentlig og privat verdiskaping.

Illustrasjonen og kilden henviser til en kommune som ikke inngår i vårt prosjekt. Ulike varianter av slike illustrasjoner finner vi imidlertid i mange dokumenter på tvers av norske kommuner.

Det sies at et bilde forteller oss mer enn tusen ord. Som en fortelling om det økende forventingsgapet, og en kommune som kneler under vekten av innbyggernes passivitet og kravstorhet, fungerer figuren utmerket. Men som historiefremstilling er denne illustrasjonen, som vi altså finner i mange kommunale dokumenter, tvilsom: Vil innbyggere kjenne seg igjen i forestillingen av kommunen som noen som «bærer deg gjennom livet»? Bildet fanger heller ikke opp at samarbeid og samskaping har lange tradisjoner, og at Kommune 3.0, i form av tett samhandling mellom kommune, frivillige og ideelle organisasjoner, har vært en viktig del av velferdskommunens utvikling. Og i tjenestebegrepet, ikke minst innenfor eldreomsorgen, ligger det at tjenestene på individnivå blir «samskapt» i møtet mellom bruker og tjenesteyter.

I våre intervjuer er samskaping i stor grad vurdert som både et positivt fenomen og noe som er nødvendig for kommunene å utvikle. Eksempler på tilbud som kommuner samskaper med frivillig sektor, kan være turvenn, ulike følgetjenester, matlevering, mer tid til samtaler, støtte til pårørende eller aktivitetsdager på tvers av generasjoner. Informantene forstår «samskaping» som likeverdig samarbeid, tidlig involvering av frivillig sektor i dialog og politikkutvikling, at samarbeidet gir eierskap til alle involverte, og slik også legitimitet til resultatet. Et sentralt poeng er at prosessene også må gå videre og omfavne flere individer enn bare representanter for organisasjoner. Samtidig innebærer samskaping åpenhet og usikkerhet om mål og at kommunen ikke kan innta en «bestillerrolle» overfor frivilligheten. Det var også gjennomgående enighet om hvorfor samskaping var nødvendig i en kommunal kontekst. Her var oppfatningen om begrenset kommunal kapasitet for å løse oppgavene samt at involvering av frivilligheten og ideelle var avgjørende for å utvikle nye tilbud og tjenester, fremtredende hos majoriteten av de vi intervjuet.

Utfordringer og gråsoner mellom offentlig og frivillig ansvar

I dokumentene og intervjuene er det en gjennomgående positiv forståelse av og forventning til hva samskaping kan bidra med i en situasjon og fremtid preget av ressursknapphet. Imidlertid ga noen informanter også uttrykk for mer kritiske synspunkter på samskapingsbegrepet og medfølgende praksis, og som slik kunne bidra med element til en mulig «motdiskurs» til den dominerende fortellingen om samskapingens fortreffelighet. En av informantene kritiserte samskaping for å være et moteord som gjennom sin vektlegging av en egalitær likeverdig samtale mellom aktørene underslår behovet for hierarki, styring og ansvar for å få ting gjort. Vi har også et eksempel på tjenesteytere som allierte seg med frivillige som kunne gå direkte til kommunedirektøren, ordføreren eller opposisjonen for å fremme behov eller ønskede endringer utenfor «styringslinjen». Det illustrerer på den ene siden at en frivillig organisasjon står fritt til å manøvrere utenfor rammene av samskaping, og på den andre siden at en offentlig tjenesteyter kan skyve frivillig sektor foran seg, og bruke den frivillige organisasjonen for å fremme egne interesser.

En annen informant var opptatt av hvordan samskaping kunne være et forførende begrep, som kunne bidra til å underminere grensene for offentlig ansvar innenfor eldreomsorgen gjennom å fremme frivillighet som en løsning på underbemanning i disse tjenestene. Dette er ikke en helt ny tematikk, men noe som synes å ha fått økende oppmerksomhet. Samskaping som «fyndord», eller som reell utfordring for det etablerte norske styrings- og velferdssystemet, kan være avhengig av hvilken grad av samarbeid og hvilke roller kommunen og frivilligheten har, fra skinn-involvering til likeverdige partnere. Fra store frivillige organisasjoner innenfor velferdsfeltet har det for eksempel kommet bekymringer om at frivillige innenfor samarbeid og samskapingsprosesser med kommuner opplever at de utfører oppgaver som er et kommunalt ansvar:

«Vi har sendt ut en uformell undersøkelse til Røde Kors-ansatte som organiserer besøkstjenesten over hele landet. Flertallet svarer at frivillige hos dem er blitt bedt om å gjøre oppgaver som går utover deres rolle som frivillig. Det handler om å bli kjørt til nødvendige legetimer, å få i seg mat, hjelp med personlig økonomi, stell og personlig hygiene. Noen oppgir at de er blitt forventet å hjelpe eldre med å håndtere legemidler.»

Her omtales flere av tilbudene som samskapes i norske kommuner, som følgetjenester og matlevering. Dette viser at skillet mellom «supplement», som frivilligheten kan bidra med, og de lovpålagte omsorgsoppgavene, som er et kommunalt ansvar, i praksis kan være uklart, selv om det i utgangspunktet fremstod som uproblematisk. Grenseoppganger er ikke gitt en gang for alle, men endrer seg over tid. Grenseoppgangene er resultat av grunnleggende politisk strid om hvor langt offentlig ansvar (for i dette tilfellet eldreomsorg) skal strekke seg, profesjonskamp (oppgavefordeling, tid og ressurser tilgjengelig for de ansatte), og hvor familieomsorg, frivillig sektor eller private kommersielle løsninger skal bidra og ta ansvar. I en tid med knappe offentlige ressurser er samskaping også en diskurs om den «maktesløse staten» og en «ansvarliggjøringsdiskurs» der den enkelte medborgeren overtar mer ansvar for sin egen velferd.

Behovet for å avklare grenseoppganger som er uttrykt av Hatlen og Eika fra Røde Kors over og andre, er adressert gjennom Helsedirektoratets nye rundskriv, «Rettslige rammer for samarbeid mellom helse- og omsorgstjenesten og frivilligheten». I rundskrivet tydeliggjøres blant annet at frivillige ikke skal utføre helsehjelp, at spørsmål om taushetsplikt og samtykke må avklares og håndteres korrekt, og viktigheten av at fungerende samarbeid må være planlagt og forankret i den kommunale tjenesten. Kommunen har ansvar for at rutiner og rolleavklaringer er på plass.

Rundskrivet vil trolig være viktig fremover i en intensivert debatt om hvilke samfunnssektorer som bør prioriteres med tilgang på arbeidskraft, for å sikre en viktig rolle for frivillig sektor i helse- og omsorgtjenestene fremover i tråd med den tradisjonelle supplementsrollen.

Å protestere når myndigheter overser svake grupper, er en av frivillig sektors sentrale roller. Det kan gjelde behov som ikke møtes, eller at det offentlige prøver å skyve ansvaret over på andre, som frivillige organisasjoner. Om vi legger til grunn at prioriteringsdiskusjon vil bli enda mer intensiv fremover, er det også rimelig å anta at forventningene om hva frivilligheten bør bidra med (samskape), kommer til å øke og slik sette «supplementsrollen» under press.

Avslutning

Samskaping mellom kommunen og frivilligheten skjer på en rekke tjenesteområder. Noe samskaping ligger i stor grad utenfor lovpålagte oppgaver til kommunen, som bolyst, og spesifikt på dyrking og utvikling av urbant jordbruk, mens andre prosjekter, som meningsfullt og aktivt liv, har tilgrensing til kommunens helse- og omsorgstjenester. Eldreomsorg, som en del av helse- og omsorgstjenestene, er i stor grad preget av lovpålagte oppgaver der kommunen har et «sørge for ansvar». Slike ulikheter mellom felt er viktig for å forstå rommet for involvering av frivillig sektor og hvorfor samskaping i noen sammenhenger kan skape utfordringer og utydelige grenser mellom offentlig kommunalt ansvar og frivillig sektors rolle.

Samfunnets prioritering av de samlede ressursene som skal gå til offentlige helse- og omsorgstjenester, er et politisk spørsmål. Fremover vil det bli spennende å se hvordan frivillig sektor gjennom sin kritiske sivilsamfunnsrolle forholder seg til det underliggende premisset i samskaping om at frivillig sektor skal avlaste offentlig sektor og bidra til å tette forventningsgapet. Hvordan ressurstilgangen er for de offentlige omsorgtjenestene, er ikke bare avgjørende for denne sektoren selv, men er også med på å sette rammer for den kvaliteten frivillig sektor kan bidra med fremover.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Lindén, T. S., Ervik, R., Hellang, Ø. (2025). Utfordringer og gråsoner i eldreomsorgen: Forventningsgap og samskaping. Stat & Styring, 35(4), 64-68. https://doi.org/10.18261/stat.35.4.10

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0