Utredninger av statlige tiltak kan fortsatt bli bedre

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 2/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har evaluert kvaliteten på statlige utredninger. Kort oppsummert viser DFØs evaluering at det spesielt er regulatoriske tiltak som er mangelfullt utredet. Samtidig ser vi at det gjøres mye godt utredningsarbeid i staten. Blant annet er kvaliteten på NOU-er og utredninger av større investeringsprosjekter gjennomgående god.

Utredningsinstruksen, som Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) forvalter, er et sentralt hjelpemiddel for å bidra til at statlige beslutninger er velbegrunnede og gjennomtenkte. Den stiller krav til at statlige virksomheter utarbeider gode beslutningsgrunnlag før det besluttes hvilket tiltak som skal iverksettes. Minimumskravet er seks spørsmål som alltid skal besvares.

Det har vært en pågående debatt om utredningsinstruksen i de senere årene. Flere har hevdet at utredningsinstruksens seks spørsmål står i veien for å ta i bruk smidige arbeidsmetoder, og har pekt på dette som et særskilt problem ved komplekse digitaliseringstiltak. Kritikken har vært rettet mot det noen oppfatter som en rigid og lineær tilnærming til utviklingsarbeid. Enkelte har hevdet at utredningsinstruksen stiller uhensiktsmessige krav om at alle alternativer og virkninger må være utredet og belyst i forkant av en beslutning om oppstart og finansiering. Kritikerne mener at instruksen ikke gir nødvendig metodefrihet, og at det i for liten grad legges til rette for smidig arbeidsmetodikk, utprøving og læring.

Undersøkelsen vår viser at departementer og virksomheter i all hovedsak opplever at de seks spørsmålene er nyttige for å lage gode beslutningsgrunnlag. Videre har DFØ imøtekommet kritikken ved å gjøre endringer i instruksens veileder, som ble lansert høsten 2024. Blant annet er mulighetsrommet for bruk av ulike metoder, herunder eksperimentelle metoder, tydeliggjort i veilederen. For eksempel kan det være relevant å eksperimentere og teste ut ulike tiltak ved digitaliseringstiltak. Gitt at tilgjengelig kunnskapsgrunnlag er svakt, er det ikke nødvendig å ha alle svarene klare i forkant. Hvilke metoder og arbeidsmåter som er mest hensiktsmessige for å innhente ny kunnskap, har den enkelte utrederen stor frihet til selv å vurdere.

Hvorfor er gode beslutningsgrunnlag så viktige?

Samfunnets ressurser er knappe, og mange gode formål konkurrerer om midlene vi har til rådighet. Derfor er det viktig at tiltakene vi velger, er velbegrunnede og gjennomtenkte.

Utredningsinstruksen er et viktig verktøy i arbeidet med effektiv ressursbruk, slik at vi får størst mulig nytte av fellesskapets ressurser. Gode utredninger bidrar til at tiltakene er kostnadseffektive, det vil si at vi gjennomfører vedtatte tiltak til lavest mulig kostnader. Det er dette de fleste forbinder med effektiv ressursbruk. Men det alene er ikke nok. Det gjelder også å prioritere de rette tiltakene fra start, altså de som gir størst nytte for brukerne og samfunnet. Utredninger i samsvar med instruksen skal sørge for begge deler.

En annen viktig grunn til å lage gode utredninger er hensynet til helheten. Det er samfunnsperspektivet som skal legges til grunn ved utredninger av statlige tiltak. Dette innebærer at forventede virkninger for alle berørte grupper i samfunnet skal tas med i utredningen. På den måten kan vi unngå å ha et ensidig fokus på enkelttilfellene og i stedet ivareta hensynet til samfunnet som helhet.

Ikke minst av hensyn til de svakeste gruppene i samfunnet er det viktig å ha et helhetlig perspektiv. Det er ofte de som taper på at sterke særinteresser får gjennomslag for sine krav. Derfor er det en viktig oppgave for forvaltningen å bidra til at det ikke er de som roper høyest, som får gjennomslag – men at ressursene går dit hvor de gjør størst nytte for seg.

En sterkere vektlegging av helheten er dessuten nødvendig hvis vi skal skape bedre samordning. Staten skal løse mange komplekse problemer som krever at vi setter brukerne i sentrum og jobber på tvers av fagområder. Dette utfordrer de tradisjonelle sektorgrensene og måten vi er vant til å jobbe på. Manglende samordning fører til dobbeltarbeid, ineffektive prosesser og dårlig utnyttelse av de samlede ressursene våre. Det gir også redusert kvalitet på tjenestene – eller enda verre: at vi ikke klarer å løse viktige samfunnsproblemer. Det er ingen enkle løsninger på samordningsproblemene. Men gode utredninger, der alle relevante og berørte parter er involvert og samarbeider om felles utfordringer, er en viktig forutsetning for å lykkes.

Minimumskravene har svak etterlevelse for reguleringssaker

Evalueringen vår viser at spesielt høringssaker (eksklusiv NOU-er) har et klart forbedringsbehov når det gjelder å oppfylle utredningsinstruksens minimumskrav i form av seks spørsmål. Disse sakene består i hovedsak av regulatoriske virkemidler.

Videre ser vi at det kun har vært marginale endringer sammenlignet med tidligere målinger i 2015 og 2019.

Den største svakheten blant høringssakene (ekskl. NOU-er) knytter seg fremdeles til kravet om å utrede flere alternative tiltak: I stor grad er det bare ett tiltak som utredes. Det er 65 prosent av sakene som ikke i noen grad svarer på instruksens krav om å utrede relevante tiltak. Videre ser vi at høringssakene har mangelfulle virkningsvurderinger og svake målformuleringer. Se figuren under.

Ettersom et viktig formål med en utredning nettopp er å vurdere fordeler og ulemper av alternative tiltak opp mot hverandre, vil det å kun utrede ett tiltak gi et svakt beslutningsgrunnlag.

Når vi ser på bakenforliggende dokumenter i de høringssakene som har det, ser vi at kvaliteten bare blir marginalt bedre. Samtidig kan vi ikke utelukke at det finnes annen relevant bakgrunnsdokumentasjon som det ikke konkret er vist til i høringssaken. En praksis med å legge ut ufullstendige beslutningsgrunnlag er i så fall uheldig, ettersom et viktig formål med høringsprosessen er at aktørene som ønsker å uttale seg, skal kunne ta stilling til saken og gi et informert svar eller en uttalelse som kan bidra til å høyne kvaliteten på beslutningsgrunnlaget.

God kvalitet på andre utredninger

Evalueringen vår viser at det også gjøres mye bra utredningsarbeid i staten

Gjennomgangen vår av utvalget med NOU-er viser at disse gjennomgående har god kvalitet på besvarelsen av de seks spørsmålene. Dette samsvarer med våre tidligere målinger. NOU-ene har lavest kvalitet på besvarelsen om å utrede alternative tiltak, i likhet med tidligere målinger. Samtidig er kvaliteten vesentlig høyere også når det gjelder dette kravet, sett opp mot øvrige høringssaker (se over).

Ettersom høringssakene i hovedsak består av regulatoriske virkemidler, har vi i denne målingen også sett på et utvalg av utredninger fra Kudos. Kudos er en database utarbeidet av DFØ, som består av en dokumentsamling og søkeløsning for offentlige kunnskaps- og styringsdokumenter. Dette utvalget har en større bredde av tiltak som foreslås i utredningene, herunder virkemidler som er regulatoriske, organisatoriske og økonomiske.

Studien vår viser at utredningene fra Kudos gjennomgående er av god kvalitet og på tilnærmet samme nivå som NOU-ene. Også for disse utredningene ser vi at besvarelsen om å utrede alternative tiltak har lavest kvalitet. Samtidig er kvaliteten vesentlig høyere også for dette kravet når vi sammenligner med høringssakene (ekskl. NOU-er).

Videre er kvaliteten gjennomgående god når det gjelder utredninger som er gjennomført for store investeringer under statens prosjektmodell. Dette viser evalueringer som er gjennomført av Concept. I likhet med NOU-ene og utredningene fra Kudos har også disse sakene et potensial for økt kvalitet når det gjelder kravet om å utrede alternative tiltak.

Korte frister og politiske føringer er årsaker til svak etterlevelse

På spørsmålet om hva som oppleves som de viktigste årsakene til mangelfulle utredninger, pekes det på korte frister og politiske føringer som de to viktigste årsakene. Videre er ressurser til rådighet den tredje viktigste årsaken til mangelfulle utredninger. Dette gjelder for både departementene og underliggende virksomheter, ifølge spørreundersøkelsen.

Når vi sammenligner med tidligere målinger, ser vi at de tre viktigste årsaksfaktorene er uendret for departementene, mens årsaksfaktorene for virksomhetene har endret seg en del. I 2019 var de tre viktigste årsakene henholdsvis ressurser til rådighet, kompetanse og behovet for samordning.

Vi ser altså at bildet har endret seg vesentlig for underliggende virksomheter når det gjelder årsaker til mangelfulle utredninger. Dette kan tyde på en utvikling der fagligheten er satt under et større press, der ansatte i virksomheter i likhet med departementsansatte nå i større grad er preget av den politiske agendaen.

Det at korte frister oppleves som den aller viktigste årsaken, henger trolig sammen med at utredninger som er bestilt av den politiske ledelsen, ofte må gjøres innen stramme tidsrammer og med begrensede ressurser. Dette kan igjen medføre at de høyest prioriterte politiske forslagene blir for dårlig utredet.

En utvikling der fagligheten er satt under et større press, samsvarer også med en tidligere DFØ-rapport (2024). I denne rapporten står blant annet dette:

«Flere i departementene er av den oppfatning at den langsiktige tenkningen har bedre betingelser i direktoratene enn i departementene, ettersom departementene blir stadig mer styrt av den politiske agendaen og media. Samtidig blir det pekt på at knapphet på tid og ressurser ikke bare i departementene, men også i direktoratene, er med på å utfordre direktoratenes muligheter til å tenke mer langsiktig og strategisk.»

Intervjuene med departementene og virksomhetene bekrefter det samme bildet. Underliggende virksomheter er usikre på hvordan lojalitetsplikten skal forstås opp mot utredningsplikten, der flere opplever det som krevende å følge instruksen når det foreligger konkrete politiske føringer. Videre opplever virksomhetene manglende støtte fra departementene om å følge instruksen, der smale utredningsmandater og korte frister nevnes som et problem hos både departementene og virksomhetene.

Hvilke grep bør tas av ledere i staten?

Ledere i staten har en nøkkelrolle. Evalueringen vår tyder på at ledere i staten i større grad må sørge for bedre rammebetingelser i egen virksomhet for å lykkes med økt kvalitet på utredninger.

En utvikling der fagligheten er satt under et større press, tilsier et behov for ledere som bidrar til god rolleforståelse og forvaltningskompetanse i egen virksomhet. For å ivareta forvaltningens plikt om faglighet og faglig uavhengighet er det sentralt at lojalitetsplikten ikke praktiseres dithen at politiske føringer medfører smale utredningsmandater og/eller mangelfulle utredninger. Dette følger av DFDs retningslinjer om forholdet mellom den politiske ledelsen og embetsverket. Videre bør etatsstyrere gjøre det enklere for underliggende virksomheter å følge instruksen.

Det er også viktig at ledere setter av tilstrekkelig med tid og ressurser til å utrede. Vi oppfordrer også til å bruke handlingsrommet til å vurdere ulike metoder, herunder bruk av eksperimentelle metoder. For eksempel kan det være risikoreduserende å iverksette tiltak stegvis fremfor i fullskala når kunnskapsgrunnlaget er for tynt og beheftet med stor grad av usikkerhet

Ledere må også sørge for at det er et helhetlig beslutningsgrunnlag som legges ut på høring, slik at berørte og andre interessenter har et kunnskapsbasert grunnlag for å gi innspill til forslagene. Det innebærer at utredningen i sin helhet bør legges ut, og ikke bare det ene forslaget som blir anbefalt. Det å legge ut helhetlige utredninger av god kvalitet når saker skal på høring, er viktig for å sikre transparens og ivareta demokratiske rettigheter når offentlig politikk utformes.

Til sist er det verdt å minne om at offentlige tjenester av god kvalitet er avgjørende for å bevare tilliten som innbyggere har til offentlige myndigheter. Dette oppnås best ved at forvaltningen sørger for kunnskapsbasert styring, der tiltak evalueres i forkant, underveis og i etterkant. Dersom det viser seg at tiltaket ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomt (basert på prissatte og ikke-prissatte virkninger) etter iverksettelse, bør det gis anbefaling om at tiltaket bør justeres eller avsluttes. På den måten gis politikere og andre beslutningstakere gode forutsetninger for å velge de rette tiltakene – slik at fellesskapets ressurser brukes mest mulig effektivt.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Aarset, E. (2025). Utredninger av statlige tiltak kan fortsatt bli bedre. Stat & Styring, 35(2), 50-54. https://doi.org/10.18261/stat.35.2.9

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0