Utredningsinstruksens problem er politiske føringer

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 1/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalartikkel. Lenke nederst i teksten. 

Det siste halvannet året har det vært en debatt om utredningsinstruksen. I hovedsak er det stemmer fra direktorater og aktører som jobber opp mot forvaltningen, som har vært aktive i debatten. Premissgiverne for utredninger i staten har det foreløpig vært stille fra. Jeg har intervjuet toppledere i departementene om utredningsinstruksen. Mine undersøkelser tyder på at det er politiske føringer som er problemet, snarere enn instruksen i seg selv. En revidert instruks, og en ny og forbedret veileder, vil derfor trolig ikke øke etterlevelsen av instruksen.

Beslutninger i staten tas på sviktende grunnlag

Bakteppet for debatten om utredningsinstruksen er blant annet flere undersøkelser som viser at beslutninger i staten tas på sviktende grunnlag, og at departementene gjennomgående bryter instruksen som skal sikre en best mulig bruk av fellesskapets ressurser. Mangelfulle utredninger var en viktig årsak til at regjeringen i 2016 fastsatte en ny og forenklet utredningsinstruks, men undersøkelser fra DFØ viser at det ikke ledet til økt utredningskvalitet i departementene.

Debatten om utredningsinstruksen det siste halvannet året kan litt forenklet sagt deles inn i to leirer, der den ene siden mener at instruksen bør skrotes fordi den er utdatert og lite egnet til sakskomplekset i staten, mens den andre siden mener at det ikke er noe i veien med instruksen i seg selv, men at det snarere er bruken av den som bør endres.

I den nye veilederen, som ble lansert i forbindelse med at en revidert utredningsinstruks ble fastsatt i oktober 2024, har DFØ forsøkt å tydeliggjøre det handlingsrommet instruksen gir til å gjøre forholdsmessighetsvurderinger og til å jobbe utforskende og bruke ulike metoder og arbeidsmåter. Det er også presisert at politiske føringer ikke skal medføre smalere mandat og dermed utredninger av lav kvalitet. Men er det grunn til å tro at en revidert instruks og en ny og forbedret veileder vil bedre utredningskvaliteten i statsforvaltningen? Mine undersøkelser tyder ikke på det.

Hva er årsaken til departementenes mangelfulle utredninger?

Mens departementenes mangelfulle utredninger er relativt godt dokumentert, er mulige årsaker lite studert. I min masteroppgave ved studiet Styring og ledelse ved OsloMet har jeg undersøkt hvorvidt politiske føringer og mulige spenningsforhold mellom politikk og byråkrati, og hvordan dette håndteres av toppledelsen i departementene, kan forklare den mangelfulle etterlevelsen av utredningsinstruksen.

I det videre følger en kort beskrivelse av oppgavens utgangspunkt, problemstilling, analytiske og metodiske rammeverk, før de empiriske funnene presenteres, analyseres og oppsummeres.

Problemstillingen som oppgaven søker å belyse er: Hva er årsaken til departementenes mangelfulle utredninger?

Oppgaven bruker utredningsinstruksen som case og bygger på en antakelse om at det er en innebygd konflikt mellom politikernes beslutningsbehov og forvaltningens utredningsbehov, og at det er flere utviklingstrekk som har forsterket dette spenningsforholdet.

Et annet forhold som antas å ha betydning for departementenes utredninger og nødvendighetsvurderingen av å oppfylle kravene i utredningsinstruksen, er hvorvidt toppledelsen oppfatter instruksen som et forvaltningsmessig krav, eller som en form for «weberiansk idealtype». Oppgaven legger til grunn en slik hypotese.

Det analytiske rammeverket

Teori og metode

Det analytiske rammeverket bygger på forvaltningsverdier og roller i statsforvaltningen, forholdet mellom politikk og byråkrati og håndteringsstrategier som diskuteres i litteraturen om styring og offentlig forvaltning. Undersøkelsene ser også hen på utviklingstrekk som har påvirket politikken, forvaltningen og samfunnsutviklingen de siste tiårene, i lys av det teoretiske rammeverket.

For å belyse problemstillingen er tidligere undersøkelser og kartlegginger av departementenes utredninger, samt undersøkelser og artikler om forholdet mellom politikk og byråkrati, gjennomgått. Det også innhentet egne data om hvordan beslutnings- og utredningsbehovet håndteres av toppledelsen i departementene, gjennom kvalitative intervjuer.

Rollekonflikter

Mine undersøkelser bygger som nevnt på en antakelse om at det er en innebygd konflikt mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet, og at det er flere utviklingstrekk som har påvirket dette spenningsforholdet. Den antatte konflikten kan sies å være en del av rollekonfliktene som følger av organiseringen av den norske statsforvaltningen og byråkratiets uavsettelighet ved maktskifter. Rollekonfliktene følger av de motstridende forventningene til embetsverket om lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet, som er illustrert i figuren nedenfor.

Mine undersøkelser forsøker å belyse i hvilken grad det er konflikt mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet, og hva det eventuelle spenningsforholdet handler om, i lys av rollekonfliktene som beskrevet og illustrert ovenfor.

Utviklingstrekk som påvirker

Rollekonfliktene innebærer ifølge Knut Dahl Jacobsen en såkalt konstruktiv «rolleuklarhet», som han mener er en forutsetning for uavsetteligheten som politisk institusjon. Slik jeg tolker Jacobsen, er forventningene til embetsverket, som er vist i figuren ovenfor, likeverdige og må derfor løpende balanseres opp mot hverandre.

Det er flere utviklingstrekk som har påvirket samfunnsutviklingen og forvaltningen de siste tiårene, som medialisering og digitalisering, flere internasjonale avtaler og konvensjoner og økt parlamentarisk detaljstyring av forvaltningen. Videre har faglige oppgaver blitt delegert fra departementene til underliggende etater («direktoratifisering»), og departementenes rolle som sekretariat for den politiske ledelsen har blitt mer omfattende og formalisert (sekretarisering), samtidig som antallet politisk tilsatte i departementene har økt.

Mine undersøkelser forsøker å belyse hvordan sentrale utviklingstrekk har påvirket balansen i forventningene til embetsverket, svekket den såkalte rolleuklarheten og derigjennom også forsterket det eventuelle spenningsforholdet mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet.

Håndtering av forventninger

Jacobsen understreker i sin artikkel fra 1960 at vi har lite kunnskap om hvordan de motstridende forventningene til embetsverket håndteres i beslutningsprosessen. Jacobsen et al. peker på mye av det samme i 2021, som er et tankekors. Mine undersøkelser forsøker å belyse hvordan den administrative toppledelsen håndterer de motstridende forventningene til embetsverket, som er beskrevet av Jacobsen og illustrert i figuren over.

Videre undersøker jeg hvilke strategier den administrative toppledelsen i departementene bruker for å håndtere den antatte konflikten mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet. Undersøkelsene bygger på Røiseland og medarbeideres coping-strategier i samarbeidsprosesser i offentlig sektor, som baserer seg Thomas-Kilmanns modell for konflikthåndtering, som er vist i figuren under.

De ulike strategiene i modellen baserer seg på i hvilken grad de motstridende aktørene er fokusert på å tilfredsstille egne behov (selvfokusert), eller orientert mot å imøtekomme motpartens behov (samarbeidsorientert).

Datainnhenting

Kvalitative intervjuer

For å belyse problemstillingen ble det gjennomført semistrukturerte dybdeintervjuer med ni strategisk utvalgte informanter, departementsråder og ekspedisjonssjefer i fem departementer med ulik størrelse og ulikt omfang av antall arbeidsforhold i underliggende virksomheter. Både informantene og departementene er anonymisert for å få frem så ærlig og dyptgående informasjon som mulig.

Empiriske funn og analyse

Datamaterialet gir ingen indikasjoner på at størrelsen på departementene og omfanget av antallet arbeidsforhold i underliggende virksomheter påvirker forholdet mellom politikk og byråkrati, eller konflikten mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet. Det er derfor grunn til å tro at funnene til en viss del er overførbare til de øvrige departementene.

Utredningsinstruksen anses mer som et ideal enn et forvaltningsmessig krav

I intervjuene kommer det frem at ingen av informantene anser utredningsinstruksen som en instruks, men som et hjelpemiddel som de tar i bruk på ulikt vis. En av informantene omtaler instruksen som en huskeliste, mens en annen omtaler det som «common sense» satt i system. Hen sier:

«Det er jo et litt hellig dokument. Så er det jo en annen ting om hvordan den blir tatt i bruk i praksis. Det kan jo være litt mer fra og til med det.» (Informant 6)

Ingen av informantene mener at utredningsinstruksen er utdatert. Det er heller ingen som har konkrete endringsinnspill. Flere peker på at instruksen ikke er tilpasset sakskomplekset eller arbeidsprosessene i forvaltningen. En informant sier:

«Det er jo veldig sjelden du følger den slavisk fra A til Å, så det å gjøre den kanskje litt mer fleksibel og se på hvilken type sakskompleks vi sitter med nå. Uten at det skal gå på bekostning av det faglige grunnlaget.» (Informant 9)

En annen informant sier:

«Går det an å bruke instruksen på kortere, raskere prosesser og sånn at de svarer til fagligheten og soliditeten?» (Informant 2)

Flere av informantene mener at bevisstheten om instruksen har økt, og noen av informantene sier at instruksen er en integrert del av arbeidet i departementet. Funnene tyder likevel på at instruksen anses mer som et ideal enn et forvaltningsmessig krav. Det er grunn til å tro at det påvirker departementenes bruk av utredningsinstruksen, nødvendighetsvurderingene og etterlevelsen av instruksens krav.

Beslutningsbehovet er i konflikt med utredningsbehovet

Selv om flere peker på at politiske føringer i utgangspunktet ikke begrenser bruken av utredningsinstruksen, vurderer likevel flertallet av informantene at beslutningsbehovet i realiteten i stor grad er i konflikt med utredningsbehovet.

Datamaterialet viser at spenningsforholdet mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet ser ut til å handle om politiske føringer og politikernes behov for å fatte raske beslutninger og iverksette politiske tiltak på den ene siden og embetsverkets behov for å sikre et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag og iverksette tiltak som svarer på konkrete utfordringer eller problemer, på den andre siden.

Flere av informantene uttrykker at embetsverket noen ganger er mer bundet av politikken enn av utredninger. En informant, som er blant dem med lengst fartstid i departementene, sier at oppmerksomheten om regjeringsplattformene har blitt betydelig større i departementene. Hen mener at tiltakspunktene i plattformen ikke understøtter utredningsinstruksen.

En annen informant sier:

«Det er klart at det er litt politikkens vesen at løsningen kommer på en måte først. Og regjeringsplattformene er jo fulle av ting hvor man presenterer løsningen på det som oppleves som et problem. Uten at andre alternativer er vurdert. Så det er jo en innebygd motsetning i dette.» (Informant 1)

Økt parlamentarisk detaljstyring og økt medietrykk er til hinder for utredningsarbeid

Samtlige av informantene mener at forvaltningen bruker mer tid på å betjene Stortinget nå enn tidligere. Datamaterialet viser at den økte parlamentariske detaljstyringen binder opp ressurser i forvaltningen og begrenser muligheten til å etterleve utredningsinstruksens krav, men gir ikke støtte til at det samme gjelder EØS-avtalen og overnasjonale regler.

Flere av informantene peker på at den økte parlamentariske detaljstyringen også dreier fokuset til forvaltningen. Flere mener at utviklingen har gått for langt, og en av informantene mener det bør tas grep for å dempe trykket fra Stortinget. Hen sier:

«Så jeg mener for eksempel at presidentskapet kunne sagt at dette Stortinget bør ikke levere mer enn 50 anmodningsvedtak, eller hva det måtte være.» (Informant 5)

Alle informantene forteller om at trykket fra media har blitt større, at det innebærer press og tar mye tid, og at det gir mindre tid til utredningsarbeid. Noen av informantene peker på at medialiseringen også har positive sider, men flertallet av informantene er likevel kritiske til medialiseringens innvirkning på statsforvaltningen. Én formulerer det slik:

«Media er helt drøy nå. Det er klart det er. Det er jo et problem. […] Og det at vi ikke har tid og rom for å følge utredningsinstruksen, fordi vi ble hengende fast i utspillstilnærmingen. Så sitter vi her og diskuterer hva er mediebildet, hva trenger vi å svare på, og så videre. Og så er det minst to sånne debatter hver dag på Dagsnytt 18 eller et annet sted.» (Informant 5)

Utviklingstrekk har forsterket spenningsforholdet mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet

Datamaterialet viser at det er flere utviklingstrekk, og da særlig medialiseringen, som har forsterket spenningsforholdet mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet. Samtlige av informantene forteller at ting haster stadig mer, og at medias søkelys setter press på politikerne, og at det forsterker beslutningsbehovet.

En informant peker på at det er flere utviklingstrekk som også forsterker hverandre. Hen sier at medienes innvirkning på forvaltningen ofte knyttes til at kommunikasjonsavdelingen i departementene har vokst, men hen mener dette også henger sammen med at politikerne har blitt mer tilgjengelige. Hen sier blant annet:

«[…] det skyldes jo også at politikerne våre er ekstremt tilgjengelige. Jeg tror ikke det finnes noe land i hele verden hvor politikerne svarer samme dag, og de svarer alle.» (Informant 7)

Embetsverket og den politiske ledelsen oppfatter utredningsinstruksen ulikt

Alle informantene sier at de tror det er forskjell på hvordan embetsverket og den politiske ledelsen oppfatter utredningsinstruksen. En av informantene sier at den nok kan tenkes som et verktøy for embetsverket. Kun to av informantene mener at politikerne har utredningsinstruksen med seg i verktøykassen når de kommer til departementet, noe som kan tyde på at den politiske ledelsen mangler kunnskap om utredningsinstruksens krav.

Flere av informantene uttrykker at bruken av utredningsinstruksen er embetsverkets ansvar, selv om den politiske ledelsen er underlagt de samme reglene som gjelder for ansatte i forvaltningen. Samtidig sier alle informantene at bruken av instruksen kommer an på hvilken politisk ledelse man har.

En informant sier:

«Den [utredningsinstruksen] er vår plikt. Den ligger på oss som embetsverk. Det er vi som skal forfekte den. […] Politikerne er jo øverst ansvarlig ja, men det er på en måte vår rolle å sørge for at dette skjer.» (Informant 8)

Det er grunn til å tro at den politiske ledelsens manglende kunnskap om utredningsinstruksens krav bidrar til at konflikten mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet anses som en konflikt der den politiske ledelsen og embetsverket ivaretar motstridende hensyn. Dersom bruken av instruksen i større grad ble ansett som et felles ansvar, er det grunn til å tro at både embetsverket og den politiske ledelsen ville hatt et annet utgangspunkt. Kanskje ville det også bidratt til å dempe spenningene?

Flere av informantene peker på at det er diskusjoner om hvorvidt og i hvilken grad konkrete løsninger i politiske plattformer skal utredes. En av informantene sier at hen tror at noen politikere blir overrasket over at det som står i plattformen, også skal utredes. Flere sier at de noen ganger må se bort fra utredningsinstruksen for å få gjennom politiske beslutninger, fordi ting haster. En av informantene sier:

«Det er jo litt av vår rolle som embetsverk, at vi må kunne prøve å få til at beslutningene skal være underbygget av et godt kunnskapsgrunnlag. Men så skal man ikke ha jobbet veldig lenge i et departement før man skjønner at det ikke alltid går.» (Informant 7)

Utviklingstrekk har påvirket balansen i styrkeforholdet mellom forvaltningsverdiene og svekket den såkalte rolleuklarheten

Informantene gir sterkt uttrykk for at det er den faglige vurderingen, eller utredningsbehovet, som må vike når tiden er knapp, ressursene begrenset og politikerne ivrer for å iverksette politiske tiltak. Dette kan tyde på at den politiske lojaliteten går foran den faglige uavhengigheten.

Informantene forteller at det å fremme faglige motforestillinger kan svekke relasjonen og tilliten den politiske ledelsen har til embetsverket. En av informantene sier at hen veier det opp mot det hen omtaler som tillitskapital:

«Det handler om den lange relasjonen man skal ha i fire år. I en relasjon hvor du skal klare å utfordre 200 ganger til. Da er det en vurdering av 1; om det er mulig å få gjennomslag og få noe gjennom, og 2; hvor viktig det er.» (Informant 8)

Informantene gir også uttrykk for at de er mer bekymret for å ødelegge relasjonen med den politiske ledelsen enn å iverksette tiltak som er mangelfullt utredet, eller i strid med faglige råd.

Når informantene forteller at det å fremme faglige synspunkter eller motforestillinger innebærer å «gi politikere motstand», og at graden av motstand man kan gi, avhenger av de ulike statsrådene, er det et tegn på at fagligheten anses som mer forhandlingsbart enn den politiske lojaliteten.

I datamaterialet er det også tegn på at informantene tilpasser de faglige prioriteringene til den politiske ledelsen. En av informantene sier:

«Du driver jo ikke med ting du vet du aldri vil få gjennom.» (Informant 3)

I samtalen med informantene fremstår det som at den politiske lojaliteten i større grad er implisitt, og i mindre grad en forvaltningsverdi som balanseres opp mot andre verdier.

Det tyder på at «rolleuklarheten», som Jacobsen mener er en forutsetning for byråkratiets uavsettelighet og en fungerende og tillitvekkende forvaltning, er svekket. Spørsmålet her er kanskje hvor langt den politiske lojaliteten kan strekke seg før den blir illegitim, det vil si urettmessig og uakseptabel.

Direktoratifiseringen og sekretariseringen har gitt en ny type faglighet i embetsverket og departementene en ny rolle i statsforvaltningen

Datamaterialet viser at den politiske ledelsen har styrket den politiske kontrollen over embetsverket, og at medialiseringen og sekretariseringen har ledet til en mer politisert forvaltning, i tråd med tilsvarende observasjoner gjort av Tamnes, Grønlie og Flo og Sejersted. I tillegg viser intervjudataene at det er andre utviklingstrekk som har forsterket denne utviklingen, som at politikerne er mer tilgjengelige og har det mer travelt.

Datamaterialet viser at direktoratifiseringen og sekretariseringen har gitt en ny type faglighet i embetsverket og departementene en ny rolle i statsforvaltningen. Sett opp mot forvalningsverdiene og rollene i statsforvaltningen som er beskrevet i Jacobsens artikkel, kan man si at fagligheten i departementene er svekket, samtidig som forventningen om politisk lojalitet har blitt sterkere som følge av medialiseringen og sekretariseringen.

Selv om fagligheten totalt sett har blitt sterkere på de ulike fagområdene, har det i hovedsak skjedd utenfor departementene. Det er derfor grunn til å tro at konflikten mellom lojalitet og faglig uavhengighet er mindre latent til stede i departementene enn på Jacobsens tid. Det kan innebære at politikk og fag i mindre grad brytes mot hverandre, som Jacobsen mener er en forutsetning for en fungerende og tillitvekkende forvaltning.

Embetsverket er uavsettelig, men er likevel bekymret for sin posisjon

Datamaterialet tyder på at hvilken coping-strategi toppledelsen i departementene bruker, ikke bare er avhengig av beslutningens art og omfang, men også at strategiske og taktiske politiske vurderinger er minst like viktig, og kanskje særlig hvilken statsråd som sitter på toppen.

Informantene forklarer at det kommer an på statsråden hvor mye motstand embetsverket kan gi. En informant sier at de fleste kloke politikere ønsker seg motstand. Samtidig forteller informantene at dersom de gir for mye faglig motstand, risikerer de at den politiske ledelsen vurderer dem som irrelevante, og at politikerne da vil bruke andre rådgivere enn embetsverket. En av informantene sier:

«Det verste som kan skje, er at de tenker at vi oppleves å ikke være på lag, at vi motarbeider, ikke er relevante, ikke skjønner politikk.» (Informant 2)

Det er interessant at informantene uttrykker at de er bekymret for at de skal oppleves som irrelevante for den politiske ledelsen. Slik sett kan man si at selv om byråkratiet er uavsettelig, er de likevel bekymret for sin posisjon. Datamaterialet tyder på at informantene håndterer konflikten mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet på ulikt vis, og at bruken av utredningsinstruksen er avhengig av statsråden og embetsverkets relasjon til den politiske ledelsen.

Toppledelsen i departementene bruker coping-strategien unnvikelse i relativt stor utstrekning

Analysen tyder på at toppledelsen i departementene bruker coping-strategien unnvikelse i relativt stor utstrekning, mens coping-strategien imøtekommelse blir brukt til en viss grad, og at Finansdepartementet da fungerer som en autoritativ tredjepart. Analysen indikerer at coping-strategien kompromiss brukes i større utstrekning av toppledelsen i departementene, og at det kan være en årsak til økningen i antallet offentlige utvalg, mens coping-strategien samarbeid brukes sjeldnere på grunn av tidsbrist, men at det også er andre medvirkende faktorer til det.

Coping-strategien samarbeid krever både tid og en aktiv innsats fra begge partene. Ambisiøse politikere som har det travelt, er åpenbart til hinder for å finne såkalte vinn-vinn-løsninger som ivaretar både beslutningsbehovet og utredningsbehovet. En annen faktor som kanskje er like viktig, er politikernes manglende kunnskap om utredningsinstruksens krav.

Datamaterialet tyder på at toppledelsen i departementene i liten grad bruker coping-strategien samarbeid for å håndtere konflikten mellom beslutningsbehovet og utredningsbehovet. Alle informantene reflekterer over rollen til statsråden og den politiske ledelsen, men det er få som reflekterer like tydelig over sin egen rolle og hvilken strategi de bruker for å håndtere, eller «cope», med de motstridende behovene, som er en av forutsetningene for å oppnå coping-strategien samarbeid, også omtalt som «konstruktiv hybridisering».

Konklusjon

Analysen viser at beslutningsbehovet er i konflikt med utredningsbehovet, og at det er flere årsaksforklaringer til departementenes mangelfulle utredninger. Analysen indikerer at forvaltningens utredningsbehov må vike for politikernes beslutningsbehov når det tilrettelegges for beslutninger i statsforvaltningen, og at politisk lojalitet vinner frem på bekostning av beslutningenes legitimitet.

Det er ingen av informantene som forteller at de ignorerer utredningsinstruksen. Samtidig tyder analysen på at det er det som skjer i praksis når den politiske ledelsen har det travelt, er under press og vil få gjennom politiske beslutninger. Sett i et konkurranseperspektiv kan man si at det er den politiske ledelsen og den hierarkiske autoriteten som vinner frem, mens det er embetsverket og den faglige autoriteten som taper, når forvaltningens utredningsbehov må vike for politikernes beslutningsbehov. Slik sett kan man si at politikernes beslutningsbehov er årsaken til departementenes mangelfulle utredninger. Det er flere utviklingstrekk som har ledet til en svakere faglighet og en sterkere politisk lojalitet. Dette medvirker til at departementene i mindre grad etterlever utredningsinstruksens krav.

Mine undersøkelser har fokusert på forholdet mellom politikk og byråkrati; samtidig kan det også være andre årsaksforklaringer til departementenes mangelfulle utredninger. Uansett årsak er det grunn til å tro at det skal mer til enn kun en revidert instruks og en forbedret veileder for å bedre utredningskvaliteten i statsforvaltningen. Men et sted må man jo begynne. Og kanskje kan en bevisstgjøring i de politiske partiene, og en innsats fra Statsministerens kontor for å styrke kunnskapen om utredningsinstruksen hos den politiske ledelsen i departementene, være grep som kan sikre legitimiteten til både beslutningene og det politiske systemet?

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Engelmark, C. (2025). Utredningsinstruksens problem er politiske føringer. Stat & Styring, 35(1), 26-36. https://doi.org/10.18261/stat.35.1.5

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0