Løftebrudd eller krav om pose og sekk? Altinget forklarer barnehagestreiken

På den ene siden står Private Barnehagers Landsforbund (PBL), en frittstående interesse- og arbeidsgiverorganisasjon som organiserer rundt 2.000 private barnehager, med over 35.000 ansatte. På den andre siden står arbeidstakerorganisasjonene Fagforbundet (LO), Utdanningsforbundet (Unio) og Delta (YS), som organiserer de ansatte.

Hva krever arbeidstakerorganisasjonene?

Striden handler om pensjon, og den går egentlig helt tilbake til 2014. Da startet PBL og arbeidstakerorganisasjonene det lange arbeidet med å lage en ny tjenestepensjonsordning for de ansatte i barnehagene. I 2019 munnet dette endelig ut i en avtale om den såkalte Barnehagepensjonen ­– en hybridpensjonsordning som sikret de ansatte livsvarig og kjønnsnøytral pensjonsutbetaling.

Denne ordningen er isolert sett noe også arbeidstakerorganisasjonene har vært fornøyd med.

Men i protokollen fra 2019 lå det inne to punkter som fagforeningene nå krever innfridd:

• Ansatte i PBL er tilknyttet en egen AFP-ordning, som bare er en tidligpensjon som gir utbetaling fra 62 til 67 år. I avtalen fra 2019 heter det at det er «et felles mål» at partene fra 1. januar 2023 tilslutter seg Fellesordningen for AFP. Dette er en egen ordning for privat AFP med livsvarige utbetalinger, og er vesentlig mer kostbar enn ordning i PBL i dag.
• Årlig innskudd i Barnehagepensjonen (tjenestepensjonen) er i dag 7 % av pensjonsgrunnlaget. Av dette dekker arbeidstaker 3 %, og arbeidsgiver 4 %. I avtalen fra 2019 heter det at dette er en midlertidig fordeling på grunn av kostnader ved avvikling av den tidligere pensjonsordningen, og at partene har et mål om å nå en fordeling med 5 % innskudd fra arbeidsgiver og 2 % fra arbeidstaker fra 1. januar 2023.

1. januar 2023 er bare drøyt to måneder unna, og kravet fra fagforeningene er altså at disse målene innfris. I kravene heter det også at det skal avtales en kompensasjon for dem som måtte komme dårligere ut ved overgang til ny AFP.

Hva krever PBL?

PBL mener på sin side at det er forskjell på å «ha et mål om» og det å ha gitt et løfte. De viser tvert imot til en formulering i avtalen om at man i forhandlingene om ny AFP skal tas hensyn til den samlede kostnadsrammen for AFP og pensjon, og at denne skal være konkurransedyktig med kommunal sektor.

PBL viser også til at det egentlig skulle vært forhandlet frem en ny, reformert ordning for privat AFP i 2020, og at det var en forutsetning at den nye ordningen skulle være på plass, før det var aktuelt for PBL å tilknytte seg privat AFP. Med den reformerte AFP-ordningen har latt vente på seg, og det er fremdeles uavklart når den vil komme på plass – trolig tidligst i hovedoppgjøret 2024.

PBL mener også at den fremforhandlede Barnehagepensjonen allerede er vesentlig bedre enn offentlig tjenestepensjon, som kommunalt barnehageansatte får. Om de PBL-ansatte i tillegg skal få like god AFP som offentlig ansatte, vil totalpakken bli langt mer omfattende enn det offentlig ansatte får, ifølge PBL. De hevder med andre ord at fagforeningene krever i pose og sekk.

På toppen av dette kommer at regjeringen i fjorårets budsjett kuttet i tilskuddene private barnehager får for å dekke sine pensjonsutgifter. Siden 2016 har dette tilskuddet vært et sjablongmessig påslag på 13 prosent av lønnsutgiftene i de kommunale barnehagene. Etter at Solberg-regjeringen først ville redusere dette påslaget til 11 prosent, valgte den nye regjeringen å ytterligere kutte det til 10 prosent i det såkalte tilleggsnummeret til 2022-budsjettet.

Med bakgrunn i dette stiller PBL følgende motkrav:

• Den gamle AFP-ordning videreføres til en reformert privat AFP-ordning er på plass. Først da skal det fremforhandles en ny løsning, hvor også helheten i ytelsene fra både tjenestepensjon og AFP skal være en del av forhandlingene.
• Som følge av at pensjonstilskuddet til private barnehager blir kuttet, krever PBL at sparesatsen i tjenestepensjonen i stedet for å økes til 5 %, må kuttes til 3 %.

Er dette løftebrudd?

Tja. Ord som løftebrudd blir ofte brukt retorisk i tarifforhandlinger, men realitetene er at det sjelden er helt svart-hvitt hva som er en lovnad, og hva som bare er en foreløpig posisjonering for fremtidige forhandlinger.

I dette tilfellet vil PBL kunne argumentere med at arbeidstakerorganisasjonene visste hva de gjorde når det signert på at det var «et mål» at visse ordninger skulle innføres fra 1.1.2023. Hadde de faktisk ment at dette var en ufravikelig lovnad som det ikke kunne forhandles om, så måtte det ha blitt formulert annerledes.

På den andre siden – teksten i avtalen fra 2019 er helt klar på at når det gjelder innskuddsfordeling i tjenestepensjonen, så var den eksisterende fordelingen midlertidig, på grunn av overgangen fra den tidligere pensjonsordningen. Når PBL nå ikke bare ikke vil innfri, men til og med går i motsatt retning av det som ble fremsatt som et felles mål for tre år siden, så har arbeidstakerorganisasjonene en nokså god sak.

Når det gjelder AFP stiller det seg noe mindre klart. PBL har rett i at den opprinnelige avtalen forutsatte at en reformert AFP skulle være på plass før den skulle innføres for deres ansatte. Også formuleringen om at det skal tas hensyn til den samlede kostnadsrammen gir PBL et poeng når de sier arbeidstakersiden krever mer enn de ble lovet, når de krever innføring av privat AFP fra årsskiftet.

Til slutt, så hører det også med til dette at PBL har bekreftet disse målene fra 2019 i de to påfølgende oppgjørene, senest 11. oktober i fjor. Arbeidstakerorganisasjonene kan derfor med en viss rett hevde at PBL burde ha visst at de ikke vil nå disse målene for ett år siden, og dermed burde ha meldt inn disse forbeholdene allerede i fjorårets forhandlinger.

PBL sitt svar på dette er at de, i motsetning til for eksempel Fagforbundet, ikke er tatt med inn i forhandlingene om ny privat AFP. Dermed var de ikke posisjonert til å vite at den reformerte ordningen ikke vil komme på plass i år, heller. Dessuten kuttet altså regjeringen ytterligere i pensjonstilskuddet etter at siste protokoll var signert.

Krever arbeidstakerorganisasjonene i pose og sekk?

Det kommer an på to ting:

• Er det faktisk riktig at Barnehagepensjonen er en vesentlig bedre tjenestepensjon enn den offentlig ansatte får? Om det er tilfelle, kan PBL hevde at arbeidstakerorganisasjonene krever en urealistisk god pensjonspakke for de PBL-ansatte.
• Hvor stor er engangskostnaden ved å kompensere de som kommer dårligere ut ved overgang til privat AFP? PBL hevder at dette vil koste dem 1,4 milliarder.

Det første spørsmålet er krevende å svare på. En pensjonsordning vil ha ulikt utslag for ulike personer, avhengig av opptjeningstid, levealder og fondsavkastning. En viktig forskjell på offentlig tjenestepensjon og Barnehagepensjon, er at førstnevnte har en garantert verdiutvikling, som gjør det mulig for arbeidstakeren å vite helt sikkert hvordan utbetalingene vil bli gjennom hele livsløpet.

Barnehagepensjon har på sin side en modell med valgfri risikoprofil, og det er den faktiske avkastning i pensjonsavsetningen som bestemmer verdiutviklingen. Går markedet bra og avkastningen er god, så kan resultatet bli bedre enn den offentlige pensjonen. Går derimot markedet dårlig, blir også pensjonen dårligere. Ettersom tidsperspektivet for pensjonsoppsparing er flere tiår, er det i praksis umulig å si noe om fasit på forhånd.

I det andre spørsmålet ligger noe av kjernen til konflikten – og kanskje til en løsning. Arbeidstakerorganisasjonene mener nemlig at påstanden om at kravet deres påfører PBL en milliardkostnad, er spinnvilt.

Tallet PBL opererer med forutsetter at alle deres ansatte som ikke har tilstrekkelig ansiennitet til å ha rett til privat AFP, skal «kjøpes inn» i ordningen. Dette er en svært kostbar løsning, beregnet til å koste over en halv million for hver av de rundt 3.000 personene det gjelder.

Men arbeidstakerorganisasjonene mener at PBL bare skyver et stort tall foran seg som et forhandlingsgrep. Protokollen fra 2019 sier at det skal forhandles om kompensasjon for dem som kommer dårligere ut ved en overgang, men det er ikke spesifisert hvordan en slik kompensasjon skal skje. Derfor sier arbeidstakerorganisasjonene at PBL her har lagt til grunn et «verstefallsscenario» som ikke er i nærheten av de alternativene partene faktisk har snakket om tidligere.

Har de private barnehagene råd til det?

PBL argumenterer med at de økonomiske vilkårene for næringen er blitt så mye dårligere siden 2019 at det forandrer forutsetningene for målsetningene som ble protokollført den gangen. Det pekes både på lønnsutviklingen i sektoren og konsekvensene av bemanningsnormen for barnehager som ble innført i 2018.

Men først og fremst handler det om kuttet i pensjonstilskuddet i fjor. Ifølge PBL selv gir dette et kutt i tilskudd på 400 millioner kroner i 2022.

Motparten svarer at barnehager som ikke får dekket reelle pensjonskostnader gjennom det sjablongmessige pensjonstilskuddet, har rett på å få dekket de resterende kostnadene fra kommunen sin.

Til det svarer PBL for det første at det er store svakheter i denne kompensasjonsordningen, og at en stor andel av de private barnehagene som søker om kompensasjon, ikke får dekket kostnadene sine.

For det andre, sier PBL, så må man se tilskuddssystemet som en helhet. De hevder at det var en bevisst overdekning da ordningen med 13 prosent pensjonspåslag på tilskuddene til private barnehager ble innført i 2015. Dette var ment å også kompensere for andre utgiftsposter hvor tilskuddene ga de private underdekning i forhold til offentlige barnehager ­– for eksempel knyttet til eiendom. Ved å innføre millimeterpresisjon på pensjonskostnadene, så ender de private ut med kraftig underdekning totalt sett, mener PBL.

Arbeidstakerorganisasjonene svarer at dersom PBL faktisk ønsker seg en ordning hvor barnehagene får tilskudd krone for krone for alle utgifter, så kan de gjerne snakke om det. Det ville i så fall også styrke insentivene for alle barnehager til å gi bedre pensjonsordninger, siden alle utgifter kan sendes tilbake til det offentlige. Noen vil gå enda lenger og si at det hindrer private barnehagekonsern i å bruke pensjonstilskudd til å ta ut utbytte til eierne sine.

Hvor lenge kan denne streiken vare?

Det er et veldig godt spørsmål.

Leder i Utdanningsforbundet Steffen Handal har uttalt at han frykter tvungen lønnsnemnd kan bli brukt med samme begrunnelse som ble brukt for å avslutte lærerstreiken. Det sitter nok likevel svært langt inne for regjeringen å strekke grensen for bruk av dette virkemiddel enda et steg lenger akkurat nå.  

Det som kan bli mer avgjørende for streikens varighet, er hvor mye det koster barnehagene å være stengt over tid. Under lærerstreiken var det et problem for Utdanningsforbundet at kommunene som skoleeiere faktisk tjente penger på streiken ­– fordi inntektene forble de samme, mens lønnsutgiftene til de streikende falt bort.

Det er ikke like rett frem for barnehagene. Det som er ganske klart, er at barnehagene ikke kan kreve foreldrebetaling for tiden de er stengt. Men om barnehagene har rett til å motta kommunalt tilskudd under streik, er faktisk ikke avklart i regelverket. Kommunenes organisasjon KS har anbefalt kommunene å foreløpig fortsette å betale ut vanlig tilskudd, men blir streiken langvarig vil dette spørsmålet kreve en avklaring.

Faller også tilskuddene bort for barnehagene, vil de økonomiske tapene ved en langvarig streik bli betydelig for barnehageierne.