Spaltist:  
Christian Hambro

Exit-skatt: Er regjeringens skattegrep forenlig med EØS-avtalen?

Regjeringen har inngått forlik med Sosialistisk Venstreparti om statsbudsjettet for 2023. Et politisk viktig poeng i den forbindelse var å oppheve skattefritaket for aksjegevinster ved salg fem år etter utflytting. Er fjerningen av regelen forenlig med EØS-avtalen? Og kan urealiserte gevinster oppnådd før flytting beskattes av Norge før aksjene blir solgt?

Norges exit-skatt må være i samsvar med EØS-avtalen. Men foreløpig har ikke EU noen felles regelverk om skatt. I et komplisert skattesystem preget av uenigheter og frykt for krenkelse av suverenitet, tror Christian Hambro at det  ikke er noe politisk grunnlag i Europa for felles generelle europeiske regler om bedriftsbeskatning.
Norges exit-skatt må være i samsvar med EØS-avtalen. Men foreløpig har ikke EU noen felles regelverk om skatt. I et komplisert skattesystem preget av uenigheter og frykt for krenkelse av suverenitet, tror Christian Hambro at det  ikke er noe politisk grunnlag i Europa for felles generelle europeiske regler om bedriftsbeskatning. Foto: Beate Oma Dahle / NTB
Christian Hambro

Fakta

Om Altingets spaltist Christian Hambro

Christian Hambro er i dag privatpraktiserende advokat med skatterett, EØS-rett og forvaltningsrett som spesialområde. Han har nylig utgitt boken «EØS-avtalens praktiske betydning». Han har vært ekspert for EU-kommisjonen i spørsmål vedrørende skatt og FoU. Christian Hambro har tidligere vært ansatt i Justisdepartementet, miljøverndepartementet, hos regjeringsadvokaten og har vært direktør for Statens forurensningstilsyn (nå Miljødirektoratet) Statskonsult (nå DIFI), divisjonsdirektør i Saga Petroleum og direktør for Norges forskningsråd.

Det er Stortinget som fastsetter skattene, og Norge har ingen forpliktelse til å innlemme EU-vedtak vedrørende skatt i EØS-avtalen. Dette er likevel bare et utgangspunkt. Ved utformingen av skattesystemet, og ved gjennomføringen av beskatningen, må nemlig norske myndigheter følge de grunnleggende prinsippene i EØS-avtalen. Dette fremgår bla. av EFTA-domstolens uttalelse i Fokus bank-saken, der det heter at EØS/EFTA- stater må «utøve sin beskatningskompetanse i overensstemmelse med EØS-avtalen». Dette har ført til at EØS-avtalen har fått større betydning på skatteområdet enn det Stortinget så for seg da den ble vedtatt i 1992.  
 
Det følger av skatteavtaler vi har med mange land at når noen flytter fra Norge, vil det nye hjemlandet ha beskatningsmyndigheten. Det er altså juridisk lett å flytte fra den norske formuesskatten, og slippe norsk skatt på utbytte utbetalt etter flyttingen. Dette er uproblematisk i forhold til EØS-avtalen.

EU-domstolene fastslår at exit-skatt er en hindring for utøvelse av den frie etableringsretten og den frie bevegeligheten for kapital.

Christian Hambro, Privatpraktiserende advokat

Men hvordan er det med skatt av verdiøkning på aksjer som finner sted før utflytting, når aksjene ikke er realisert? Kan den verdiøkningen beskattes av Norge ved utflytting? Tilsvarende spørsmål oppstår når en bedrift flytter driftsmidler til et nytt land. Det er beskatning i disse tilfellene som gjerne betegnes som exit-skatt. 

Exit-skatt - et hinder for et fritt marked 

EØS-avtalens artikkel 31 fastsetter at det skal være fri etableringsrett, og etter artikkel 40 skal det være fri bevegelighet for kapital. Etter rettspraksis er det ikke bare bestemmelser som er direkte i strid med disse artiklene, som er forbudt, men også regler og administrativ praksis som representerer hindringer for utøvelse av frihetene. Det er fastslått av EU-domstolene at en exit-skatt er en hindring for utøvelse av den frie etableringsretten og den frie bevegeligheten for kapital.  
 
Etableringsrett og fri bevegelighet for kapital kan naturligvis ikke gå foran alle andre hensyn. Hvis tvingende samfunnshensyn gjør seg gjeldene, kan det innføres tiltak som hindrer utøvelse av EØS-avtalens grunnleggende friheter. Beskyttelse av nasjonalstatens beskatningsrett er et slikt hensyn. Forutsetningen for at en hindring skal ansees som forenlig med EØS-avtalen, er at tiltaket er forholdsmessig og godt begrunnet, er egnet til formålet, nødvendig for å nå målet, og ikke mer omfattende enn nødvendig. 

Må ikke bare ivareta statens interesser

EU-domstolen har i flere runder vurdert exit-skatter. Konklusjonen er at en exit-skatt kan være forenlig med EU-traktaten og EØS-avtalen. Måten beskatningen gjennomføres på, må imidlertid ikke bare ivareta statens interesser, men også ta hensyn til skattebetaleren, og ikke minst dennes likviditet. De norske reglene i dag er at utflytting av driftsmidler utløser exit-skatt, men at skatteyteren kan fordele skatten over syv år. Det må også betales renter for den kreditten skatteyteren får. For personlig formue er reglene andre. Det skal betales skatt til Norge for kapitalveksten som fant sted før utflytting forutsatt at aksjene realiseres i løpet av de fem første årene etter utflytting. Hvis aksjene først realiseres etter 5 år, slipper eieren å skatte av sin gevinst til Norge. 
 

Hvordan bør exit-skatten være?  

I forbindelse med forliket om statsbudsjettet for 2023 har Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti bestemt at regelen om skattefrihet ved realisering av aksjer etter 5 år skal oppheves med virkning fra 29. november 2022. Dette er forenlig med EØS-avtalen. Den nye regelen må selvsagt vedtas av Stortinget. Det er praksis for at skatteregler kan gis en viss tilbakevirkende kraft i det året da regelen er blitt vedtatt, uten hinder av Grunnloven § 97.

Røkke kan slik sett formodentlig sove trygt i Sveits.

Christian Hambro, Privatpraktiserende advokat

De som flytter ut av Norge etter 29. november, men før Stortinget har vedtatt de nye reglene, må derfor regne med at realisering av aksjer vil utløse norsk skatt, også etter 5 år. Hvorvidt opphevelsen av 5-årsregelen kunne ha vært gjort gjeldende også for dem som flyttet ut av Norge mellom 1. januar og 29. november 2022, ser foreløpig ikke ut til å være en aktuell problemstilling. Røkke kan slik sett formodentlig sove trygt i Sveits. 
 
Budsjettforliket vedrørende fem-års-regelen er bare første skritt når det gjelder exit-skatt. Det neste spørsmålet er om utflyttede skatteytere skal kunne utsette gevinstbeskatningen til Norge helt inntil aksjene blir solgt, eller om beskatningen skal komme tidligere. Dette spørsmålet vil Skattelovutvalget behandle i sin innstilling som skal overleveres til finansministeren 19. desember 2022. Det er sannsynlig at Skatteutvalget i den forbindelse også vil redegjøre for hvilke løsninger som er forenlige med EØS-avtalen. 

Også EØS-avtalens regler om statsstøtte skaper skatterettslige problemer 

Det er forøvrig ikke bare EØS-avtalens regler om fri etableringsrett og fri bevegelse av kapital som reiser skatterettslige spørsmål. Det er på det rene at skattesystemet ikke kan brukes for å gi næringsdrivende statsstøtte i strid med EØS-avtalen. Hvilken type regler som anses som en ordinær del av skattesystemet som Norge bestemmer over selv, og hvilke skattebestemmelser som ansees som statsstøtte, er et komplisert felt, og det er ikke lett å holde oversikten.

I forordningen som regulerer dette, er det bestemt at foretak som er i «vanskeligheter» ikke skal nyte godt av ordningene.

Christian Hambro, Privatpraktiserende advokat

Den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften, og støtten til næringslivets FoU gjennom Skatte FUNN-ordningen, regnes av EU som statsstøtte. Innen visse rammer er denne støtten likevel tillatt. I forordningen som regulerer dette, er det bestemt at foretak som er i «vanskeligheter» ikke skal nyte godt av ordningene. Dette omfatter blant annet små og mellomstore bedrifter eldre enn tre år som har mistet mer en halvparten av sin aksjekapital. De som kan trenge hjelpen mest, ekskluderes så å si fra ordningen.  
 
Tanken bak regelen om foretak i «vanskeligheter» er at offentlige midler ikke skal kastes inn i bedrifter som sannsynligvis vil gå konkurs. Det er bare én hake ved dette resonnementet: Mange av de norske bedriftene som har tapt halve kapitalen lever i beste velgående i mange år, og er ikke overrepresenterte blant konkursbedriftene. Bestemmelsen i forordningen om at foretak som har tapt halve egenkapitalen, ikke kan gis støtte, burde oppheves som unødvendig 

Beskatningsmyndigheten er i all hovedsak et nasjonalt anliggende 

Dette er selvsagt til glede for advokater og revisorer, men bidrar ikke på noen måte til europeisk verdiskaping. 

Christian Hambro, Privatpraktiserende advokat

EØS-avtalen og EU-traktaten har en viss betydning ved utformingen av skatterettslige detaljer i grenseoverskridende situasjoner og når det gjelder statsstøtte. For øvrig er det opp til nasjonalstaten å fastsette skattene. Er det opplagt at det bør være slik? Er det rimelig at enkelte EU-medlemmer opererer som skatteparadiser? 
 
Et hovedpoeng med EU-traktaten er å skape det indre europeiske markedet. EØS-avtalen skal sikre at Norge er en del av det.  Det indre markedet skal bidra til at landegrensene ikke hindrer omsetning av varer og tjenester og flytting av mennesker og kapital. Næringslivets konkurransevilkår skal være mest mulig lik på tvers av landegrensene, og ikke være påvirket av for eksempel toll eller subsidier. 
 
Landenes skattesystemer medfører at konkurransevilkårene ikke er like. Det er store forskjeller både mellom skattereglene og skattenivået i de ulike landene. Foruten konkurransevridningen som kan ligge i forskjeller på skattenivået, er ulike skattesystemer en ulempe for bedrifter som driver i flere land. De må forholde seg til mange skatteregimer, noe som er byrdefullt. I tillegg inviterer ulike regelsett bedrifter til å plassere så mye av sine kostnader i høyskatteland, som gir godt inntektsfradrag, og plassere så mye av sin inntekt i land med lav skatt. Dette er selvsagt til glede for advokater og revisorer, men bidrar ikke på noen måte til europeisk verdiskaping. 

Felles europeiske skatteregler kommer ikke de nærmeste årene 

Kommisjonen har ønsket å gjøre mer med det europeiske skattesystemet, men har hittil ikke lykkes. Det ble i 2011 fremmet et forslag om en «Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB)», som medlemslandene avviste. Et nytt justert forslag ble fremme i 2016, men også det ligger i dvale. 
 
2016 - versjonen av skattereglene åpnet opp for at større bedrifter med virksomhet i flere EU-land, skulle kunne kreve å bli skattlagt etter reglene i CCCTB. Etter forslaget skulle bedriftens samlede inntekt inngå i et europeisk grunnlag for inntektsskatten. Inntekten skulle så tilordnes de ulike landene der gruppen har virksomhet, basert på kapital, antall ansatte og omsetning i hvert enkelt land. Det enkelte landet kunne så ilegge bedriften skatt for det tilordnete beløpet, basert på nasjonale regler om skattenivå. 
 
Opplegget til CCCTB er finurlig.  Det ble imidlertid avvist fordi en rekke land mente at forslaget krenket deres suverenitet og kunne senke skatteprovenyet for dem. Dette gjaldt særlig Irland, Luxembourg, Sverige og Nederland. 

Sannsynligheten er stor for at medlemmene vil skygge unna en debatt om skatter og velferd. Det dreier seg om problemstillinger som går for tett inn på statenes selvstendighet.

Christian Hambro, Privatpraktiserende advokat
 

Skattleggingen er på mange måter kjernen i moderne demokratiske velferdsstater.  Skattereglene og skattenivået har betydning for inntektsfordelingen i samfunnet og for hva slags velferdsstat som kan finansieres. Utformingen av reglene har betydning for hva som oppfattes som rettferdig, noe som er av avgjørende for befolkningens villighet til å betale skatt. Skattereglene er også et virkemiddel i så vel den økonomiske politikken og næringspolitikken. Å gi fra seg noe av denne styringsmuligheten sitter langt inne hos politikere.  
 
EU-Kommisjonen sa i mai 2021 at den ville trekke forslaget om CCCTB. Det er ennå ikke gjort. Kanskje forslaget dukker opp i ny forkledning når Kommisjonen følger opp sitt høringsnotat «Business in Europe: Framework for Income Taxation (BEFIT)». En aktuell problemstilling i den forbindelse er å gjøre OECDs regler om beskatning av de store digitale selskapene til EU-rett. Spørsmålet er om Kommisjonen klarer å holde seg til det. Den er kanskje fristet til å kombinere de nye reglene fra OECD med et nytt fremstøt for CCCTB.  
 
Debatten om skatt i EU får lett et teknisk og juridisk preg. Det er liten debatt om skattesystemets betydning for velferden og hvordan EU-statene, i den globale konkurransen, skal unngå et kappløp mot bunnen, der mulighetene for å opprettholde eller utvikle velferds-staten blir mindre på grunn av synkende skatteinntekter fra næringslivet.

Sannsynligheten er stor for at medlemmene vil skygge unna en debatt om skatter og velferd. Det dreier seg om problemstillinger som går for tett inn på statenes selvstendighet. I tillegg er det et område der det er vanskelig å oppnå europeisk enighet. For egen del tror jeg derfor at det i dag ikke er politisk grunnlag for noen felles generelle europeiske regler om bedriftsbeskatning. 

Les også

Les også
 


E-post Politikk har aldri vært viktigere

Få GRATIS nyheter fra Norges første rendyrkede politiske redaksjon