Spaltist:  
Siri Sletner

Mer systematisk bruk av det norske handlingsrommet kan gi oss større innflytelse i europeisk samarbeid

Norge er et lite land som er tett integrert i både europeisk og internasjonalt samarbeid. Dette er fordi det tjener våre verdier og interesser godt, og gir oss innflytelse langt utover det vi ville hatt på egen hånd. Altingets spaltist Siri Sletner går i dybden på begrepene «selvråderett» og «handlingsrom».

EØS-avtalen gir oss rett til deltagelse i
Europakommisjonens ekspertgrupper som konsulteres ved utarbeidelse av forslag
til nytt regelverk. Berlaymontbygningen i hjertet av Brussels EU-kvartal, er også hovedsetet for Europakommisjonen.
EØS-avtalen gir oss rett til deltagelse i Europakommisjonens ekspertgrupper som konsulteres ved utarbeidelse av forslag til nytt regelverk. Berlaymontbygningen i hjertet av Brussels EU-kvartal, er også hovedsetet for Europakommisjonen.Foto: Yves Herman/REUTERS/NTB
Siri Sletner

Fakta

Altingets spaltist

Siri Sletner er tidligere ambassadør til Ungarn, Slovenia og Tsjekkia. Hun betegner seg selv som en dedikert europeer.

Hele omfanget av vårt samarbeid med andre land er basert på nasjonale beslutninger om å begrense vår tradisjonelle selvråderett, fordi det tjener våre interesser. Samtidig forsøker vi å bruke de muligheter (det handlingsrom) som finnes i de samarbeidsstrukturene vi deltar i, til å fremme og ivareta norske interesser.

Mulighet til å bestemme over egne anliggender

I norsk debatt om vårt samarbeid med EU, fremhever EU skeptikere ofte tap av vår selvråderett. Strengt definert er det nasjoners rett og mulighet til å bestemme over egne anliggender. Dette kan omfatte alt fra skattesystem, rammebetingelser for næringslivet, organisering av utdanning, politi, organisering av kommuner og deres oppgaver, helsetjenester og så videre. 

Selvråderett kan også forståes som rett og ønske til å delta i et større fellesskap for å kunne ivareta egne interesser på en bedre måte. Vi har derfor valgt å delta i internasjonalt samarbeid gjennom lang tid (eksempelvis FN, NATO, EFTA, WTO), som begrenser vår selvråderett på noen områder. 

Et medlemskap i FN, NATO, EFTA eller WTO stiller krav eller har retningslinjer for medlemmers adferd. Vi har påtatt oss disse forpliktelsene og inngått samarbeid med andre fordi vi er sterkere i et fellesskap. Det tjener våre interesser. Prisen er at vi på enkelte områder må tilpasse oss fellesskapet. 

Full selvråderett kan bare oppnås ved full isolasjon – og selv da vil internasjonale styrkeforhold legge begrensninger på et lite lands selvråderett.

Enhver selvråderett vil begrenses av andre nasjoners og økonomiske aktørers adferd. Full selvråderett kan bare oppnås ved full isolasjon – og selv da vil internasjonale styrkeforhold legge begrensninger på et lite lands selvråderett. Derimot vil en mellomstatlig orden styrt av avtaler i noen grad binde opp vår handlefrihet, men den binder også opp andres og gir dermed større trygghet og forutsigbarhet.

Begrenset selvråderett 

Eksempler på begrenset selvråderett som det sjelden stilles spørsmål ved:  

Samarbeidet i NATO er et godt eksempel. NATO-medlemskapet gjør at vi deltar i operasjoner vi ikke hadde behøvd å involvere oss i hvis vi sto utenfor. Til gjengjeld kan vi trekke på NATOS enorme ressurser hvis vi selv skulle bli truet eller angrepet. For et lite land som Norge, som ikke er noen militærmakt på egen hånd, og ikke har et sterkt nok forsvar alene, gir denne byttehandelen opplagte fordeler. Vi avgir litt av vår selvråderett og i retur får vi en kollektiv sikkerhet vi aldri kunne hatt alene. 

Når det gjelder vår utviklingsbistand ser vi oss tjent med i større grad å overføre våre midler til multilaterale organisasjoner. Dette reduserer vår mulighet til å styre midlene akkurat dit vi ønsker til enhver tid. Samtidig er det opplagt at Norge alene aldri ville kunne fremme f.eks. målsettingene under FNs bærekraftagenda på egen hånd.

Gjennom samarbeidet i WTO har vi forpliktet oss til å følge regelverk for handel eller handel med tjenester som gir norske bedrifter forutsigbare rammer internasjonalt, men reduserer vår mulighet til å iverksette nasjonale regler.

På samme måte er samarbeidet med EU gjennom EØS-avtalen drevet av norsk interesse for å legge til rette for vårt næringsliv og deres samhandel med europeiske land, samt fri bevegelighet som åpnet for nye muligheter for nordmenn. Dette er et samarbeid som sikrer vår velferd. 

Full isolasjon? 

Finnes det noen land som har 100 prosent selvråderett i dagens globaliserte verden, hvor handel og kommunikasjon binder land sammen? Hvor klimautfordringer ikke kjenner landegrenser? Hvor økonomiske oppgangs- og nedgangsperioder ikke ber om visa for å slippe inn over grensen? Hvor ideer, kultur og holdninger flyter fritt?

Det er ikke noe alternativ å bruke selvråderett til å isolere seg. Økonomisk og politisk sterke land som Tyskland og Frankrike ønsker ikke en slik utvikling. For et land på nesten 6 millioner med en åpen økonomi som hviler hovedsakelig på råvareeksport og et reiselystent folk, er dette en umulighet.

Trenden eller utviklingen er klar: mer samarbeid i takt med økt globalisering gir oss større kollektiv kontroll over våre liv, vår utvikling, vår sikkerhet, våre skjebner. For å få det må vi være villige til å tilpasse oss og oppgi noe av vår nasjonale selvråderett.

Ulike samarbeidsarenaer med EU  

Kan vi påvirke gjennom deltagelse? Vi har foruten EØS-avtalen inngått samarbeid med EU på ulike områder (et 70-talls avtaler) som Schengen, omfattende samarbeid på justis- og innenriksfeltet, samarbeid om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk, EUs programsamarbeid, fiskerisamarbeid fordi vi ser oss tjent med å delta. Norge er med andre ord tett integrert i en lang rekke samarbeidsstrukturer som innebærer at vi oppgir noe av vår nasjonale selvråderett mot at vi får goder vi ikke kunne ha fått på egen hånd. 

Gjennom vårt omfattende samarbeid med EU får vi mulighet til å være med på utvikling av politikk som er viktig for Norge. I denne sammenheng taler vi ofte om handlingsrommet vårt. La oss se litt på hva det kan innebære (jeg har valgt ikke å omtale artikkel 102 i avtalen hvor vi kan reservere oss). Bruk av handlingsrommet, enten før et regelverk blir formelt besluttet, eller ved innlemmelse i norsk rett, avhenger av prioritering og vilje hos de ansvarlige politikere, og kompetanse, kapasitet, tilstrekkelig ressurser og god koordinering hos embetsverket. Ulike regjeringer har hatt et politisk mål om en «aktiv europapolitikk» hvor fokus har vært på tidlig deltagelse i prosessen med å utarbeide ny politikk gjennom regelverk, samt spille inn kommentarer eller policy forslag til EUs handlingsplaner på forskjellige områder eller EUs hvitbøker (et første skritt for å utvikle ny politikk i EU). 

Medvirke og påvirke aktivt

EØS-avtalen gir oss rett til deltagelse i Europakommisjonens ekspertgrupper som konsulteres ved utarbeidelse av forslag til nytt regelverk. Eksperter fra Norge (departementene eller underliggende etater) kan delta på møtene og fremme norske synspunkter på forslag på et tidlig stadium i EUs omfattende beslutningsprosess. Det krever at vi er godt forberedt og prioriterer hva som er viktig for oss. 

For det andre har vi rett til å delta i komitologikomiteer (komiteer som bistår kommisjonen med utfyllende regelverk for hvordan direktiver og forordninger skal gjennomføres) hvor man skal behandle forslag til revisjon av eksisterende regelverk. Dette er regelverk vi allerede har tatt inn i avtalen. Det er derfor viktig at vi deltar for å gi vår vurdering av nye forslag. 

Vi har etablert en god struktur på norsk side for å ivareta vår deltagelse. Det er opprettet spesialutvalg på alle viktige områder under EØS-avtalen sammensatt av embetspersoner fra berørte departement. De skal på tidlig tidspunkt gjennomgå forslag som skal eller er til behandling i Kommisjonens ekspertgrupper eller komiteer. Etterhvert skal de også vurdere EØS-relevans av et forslag. Utfordringen er å ha en norsk posisjon tidlig nok i prosessen og jobbe aktivt på de forskjellige arenaer.

Innføring av rettsakter

Når vi skal innlemme nytt regelverk i EØS avtalen eller videreutvikling av eksisterende regelverk, må vi overholde prinsippene i avtalen. Innenfor dette avhenger vårt handlingsrom av hvilken type EØS-regelverk. Hvis det dreier seg om en forordning, må de gjennomføres i nasjonal rett ord for ord. Men store mengder av forordningene er av teknisk karakter (eksempelvis regelverk innenfor kjemikalier og mattrygghet), og sjelden er dette regelverk av politisk følsom karakter. 

Hvis et område er regulert gjennom direktiv, har vi anledning til å ta større nasjonale hensyn. Enkelte direktiv kan også være utformet som et minimumsdirektiv, og derfor åpne for strengere nasjonale regler ut fra politiske, økonomiske eller verdimessige eller allmenne hensyn.

Uformelle ministermøter

Under hvert EU-formannskap er det etablert tradisjon at våre statsråder inviteres til uformelle ministermøter på nærmere angitte områder. Her behandles forslag til nytt regelverk eller politikk av betydning og interesse for oss. Dette er en meget god mulighet for våre politikere til å komme i direkte dialog med sine kolleger i EUs medlemsland og presentere norske synspunkter. Men det kreves at vi deltar, snakker engelsk og er bevisst  denne mulighet. Men det skjer ikke alltid. Dessverre har man forskjellig erfaring, delvis avhengig av hvem som sitter i regjering. I den grad man ikke benytter dette, er det en  tapt mulighet til innflytelse. 

Har vi lykkes?

I en rapport fra Difi 2016 om forvaltningens arbeid med å påvirke EU i EØS-saker, konkluderes det med at «Norge bruker muligheten til å påvirke EU på en god og mer systematisk, samordnet og profesjonell måte» enn tidligere, og at Norge nyttiggjør seg de muligheter som finnes for påvirkning av regelverk i EU-systemet.

Lignende konklusjon kan vi finne i EØS-håndboken fra 2016 (utgis av Utenriksdepartementet). «Erfaring viser...på saksområder hvor vi har kompetanse og viktige erfaringer, blir våre bidrag inkludert i prosessen med utforming av nye forslag». Difi-rapporten viser også til at det er viktig å være «tidlig på». Det krever et departement med en ledelse, både politisk og administrativt, som har interesse for EØS-arbeidet og etterspør resultater.

Difi nevner eksempler hvor vi har lykkes som utvikling av energiunionen, EUs lovarbeid innen luftfart, Nordlige Dimensjon, utvikling av en havstrategi.

Det er viktig å huske på at ivaretakelse av norske interesser overfor EU skjer på forskjellig nivå; ekspertnivå, politisk nivå, EUs institusjoner (som Rådet og Parlamentet), aktive bilaterale kontakter til EUs 27 medlemsland (her er det viktig at vi er godt representert i alle landene) og gjennom norske interesseorganisasjoner og deres europeiske partnere. Men dette er ikke uttømmende. Vi vet det foregår norsk kontakt på tvers mellom kommuner, regioner og byer med sine europeiske partnere, eller utdannings- og forskningsinstitusjoner. Alt dette arbeid er med på å fremme norske interesser.

Viktig - men ikke nyheter som selger

Dette nitide arbeid er viktig, men ikke stort nok til å få oppmerksomhet i pressen. Dette er ikke nyheter som selger, verken overfor nordmenn flest eller Nei til EU-siden. Det skal også tilføyes at den klart største del av lovgivningen i EU er uproblematisk for Norge. Det sier sitt at når 27 land har klart å bli enige, vil det nesten alltid være i tråd med norske prioriteringer. 

Fraværet av konflikter mellom EU og Norge i de fleste saker gjenspeiler vårt betydelige interesse- og verdifellesskap.

Fraværet av konflikter mellom EU og Norge i de fleste saker gjenspeiler vårt betydelige interesse- og verdifellesskap. Fordi EU-samarbeidet i stor grad handler om å finne felles løsninger (som felles tekniske regler og standarder) på felles utfordringer – også våre. Det gjelder ikke bare å fremme norske særstandpunkter, men medvirke til løsninger på felles utfordringer. Norske innspill kan bli godt mottatt når vi ser problemstillingene i et større europeisk perspektiv.

I den grad det skorter på gjennomføring av europapolitikken, er dette ofte en kombinasjon av manglende politisk interesse som forplanter seg ned til embetsverket og manglende forståelse av prosessene. Ofte melder Norge seg på etter at muligheten for innspill er lukket. Ofte stiller vi svakt forberedt in den innledende fasen der EU  er villig til å høre på oss. Ofte undervurderer vi behovet for å bygge allianser med andre land – medlemsland – vi deler interesser med.

Her er det rom for betydelige forbedringer. Med mer systematisk arbeid på disse områder, kan vi også oppnå større innflytelse i europeisk samarbeid. Det vil være mye mer verdifullt enn tradisjonell selvråderett.


E-postPolitikk har aldri vært viktigere

Få GRATIS nyheter fra Norges første rendyrkede politiske redaksjon

0:000:00