EU innfører karbontoll. Er det fornuftig?

Like før jul ble det enighet i EU om å innføre såkalt karbontoll (CBAM – Carbon Border Adjustment Mechanism). Det betyr at bedrifter som importerer utvalgte varer til EU, blant annet sement, stål og aluminium, får en ekstra kostnad: De må kjøpe sertifikater som svarer til CO₂-utslippene forbundet med å produsere varen. Prisen på sertifikatene vil være lik prisen på utslippskvoter i EUs kvotesystem. Dersom produsenten allerede har betalt CO₂-pris i hjemlandet, trekkes denne prisen fra. Disse sertifikatene blir ofte omtalt som karbontoll (Norge og andre EØS-land rammes ikke).

Formålet med karbontoll er å unngå at klimapolitikken i EU fører til tap av konkurranseevne for EU-bedrifter, noe som kan føre til at produksjon av varer flyttes til land der det er gratis å slippe ut CO₂. Dette kalles gjerne karbonlekkasje. Risikoen for slik lekkasje er størst for varer som både er utslippsintensive og relativt enkle å transportere internasjonalt.

Erstatter tildeling av gratis utslippskvoter

EU har helt siden starten av kvotesystemet i 2005 vært opptatt av karbonlekkasje. Fram til nå har tildeling av gratis utslippskvoter vært brukt for å hindre slik lekkasje. Bedriftene har vært inndelt i to hovedgrupper – de som produserer varer som er mest utsatt for karbonlekkasje får tildelt flest kvoter.

Formålet med karbontoll er å unngå at klimapolitikken i EU fører til tap av konkurranseevne for EU-bedrifter

Knut Einar Rosendahl
Spaltist

Tildelingen avhenger i praksis av hvor mye den enkelte bedriften produserer – jo flere tonn stål en stålprodusent produserer, desto flere kvoter får produsenten tildelt (ikke samme år, men om noen år). Gratiskvotene fungerer dermed som en indirekte produksjonssubsidie. I tillegg kan medlemslandene (inkludert Norge) kompensere utsatte bedrifter for høyere kraftpriser forårsaket av kvotesystemet.

EU ønsker nå å erstatte gratiskvoter med karbontoll. Hvorfor? EU-kommisjonen har i mange år påpekt at gratiskvoter har uheldige sider, og at tildelingen etter hvert bør fases ut. Å stimulere produksjonen av utslippsintensive varer via indirekte subsidier kan bare aksepteres i en overgangsperiode. Man har derfor gradvis rettet blikket mot karbontoll som et alternativ til gratiskvoter.

Karbontoll har lenge vært diskutert politisk og i forskningslitteraturen

Karbontoll har vært studert i forskningslitteraturen siden 1970-tallet, men aller mest de siste 20 årene. Et gjennomgående resultat er at karbontoll er et mer effektivt virkemiddel mot karbonlekkasje enn gratiskvoter – i alle fall hvis karbontollen suppleres med eksportrefusjon, som vil si at bedrifter som eksporterer varer får refusjon som svarer til CO2-prisen de har betalt.

I politiske kretser har karbontoll vært diskutert, men så langt ikke implementert. Den daværende franske presidenten Nicolas Sarkozy (2007-2012) var en ivrig forkjemper for karbontoll, men fikk lite gehør blant andre EU-ledere. Da USA var nær å innføre nasjonal kvotehandel i Obamas første presidentperiode, var karbontoll omtalt i den foreslåtte lovteksten: Dersom andre land ikke fulgte USA og innførte lignende CO₂-pris, ville USA innføre karbontoll på import fra disse landene. I stedet ble det som kjent USA som ikke fulgte opp, og dermed kan risikere å bli utsatt for karbontoll i EU.

Nå skal altså karbontoll implementeres i EU fra 2026, og i første omgang omfatte sement, jern og stål, aluminium, kunstgjødsel, elektrisitet og hydrogen. Er det en «quick fix»? Nei – som vanlig befinner djevelen seg i detaljene.

Krevende skille mellom direkte og indirekte utslipp

For det første: Hvor store er egentlig utslippene ved å produsere en vare? Det er blitt vanlig å skille mellom direkte og indirekte utslipp, der direkte utslipp er de som skjer på selve fabrikken (for eksempel et aluminiumsverk), mens indirekte utslipp er utslipp knyttet til å produsere elektrisitet og andre innsatsvarer bedriften bruker.

Er karbondtoll en «quick fix»? Nei – som vanlig befinner djevelen seg i detaljene

Knut Einar Rosendahl
Spaltist

Direkte utslipp er relativt enkle å dokumentere, og bedriften kan selv gjøre tiltak for å redusere disse. Indirekte utslipp er det verre med. De færreste fabrikker har egne kraftverk som kun forsyner denne fabrikken – i stedet er de normalt koblet til et kraftnett. Hva er da deres indirekte utslipp?

EU-kommisjonen ønsket først å inkludere indirekte utslipp fra kraftproduksjon i beregningen av karbontoll, men endte opp med å utsette det fordi det var for komplisert. Europaparlamentet mente derimot at også disse utslippene måtte tas med, men har overlatt til kommisjonen å utforme detaljene. For enkelte varer, for eksempel aluminium, er de indirekte utslippene høyere enn de direkte, så dette er ingen bagatell.

Flere utfordringer

For det andre: Bedrifter som eksporterer ut av EU blir ikke beskyttet av karbontollen – tvert imot. De mister gratiskvotene de har hatt til nå, og dersom de importerer innsatsvarer fra land utenfor EU kan de risikere å måtte betale karbontoll på disse varene. En grunn til at EU ikke samtidig innfører eksportrefusjon er trolig WTO. Det har vært delte meninger blant eksperter om hvorvidt karbontoll og eksportrefusjon er forenlig med GATT-reglene, men eksportrefusjon er trolig mest problematisk siden det isolert sett stimulerer til økt produksjon og dermed utslipp i bedriftene som mottar refusjon.

For det tredje: Det er lettere å ilegge karbontoll på relativt homogene varer som stål, sement og aluminium enn mer raffinerte og sammensatte varer. Derfor har også EU valgt å starte med noen få utvalgte varer. En følge av dette kan være at bedrifter som bruker stål og aluminium som innsatsvarer, flytter produksjonen sin ut av EU. Da slipper de å betale karbontoll på stål og aluminium, og står ikke overfor noen toll på varene de selv produserer og selger til EU-land.

For det fjerde: EU ønsker at karbontollen skal gi bedrifter insentiver til å redusere sine utslipp slik at de må betale en mindre toll når de importerer til EU. Det er imidlertid en fare for at karbontollen i stedet fører til en reallokering av internasjonal handel, ved at bedrifter som allerede har lave utslipp selger til EU-land mens andre bedrifter selger til land utenfor EU.

Selv om karbontoll på ingen måte er en «quick fix», vil det forhåpentligvis føre til at flere land innfører CO₂-pris, for eksempel i form av et kvotesystem, for å unngå EUs karbontoll. Det er i alle fall hva EU ønsker, og er kanskje den viktigste indikatoren for om ordningen blir en suksess eller ei.