De nordiske landene har mye å lære av de siste årenes økonomiske krisehåndtering

Den økonomisk-politiske debatten foregår på ulike nivåer: nasjonalt, europeisk og globalt. Et nivå som imidlertid ofte mangler, er det nordiske. Dette er uheldig fordi de nordiske landene kan forventes å stå overfor lignende problemer, samtidig som ambisjonene om en sjenerøs velferdsstat og makroøkonomisk stabilitet er like. Reglene for den økonomiske politikken og institusjonene på arbeidsmarkedet er også like. Det er derfor mye å lære av sammenligninger mellom de nordiske landene. Dette har vært utgangspunktet for en studie om økonomisk politikk under og etter pandemien, som Nordisk ministerråd har bestilt av meg som prosjektleder og med økonomer fra Danmark, Finland, Norge og Sverige som deltakere. Rapporten presenteres 16. april på et seminar i Finansdepartementet i Stockholm. 

Målet med prosjektet har vært å trekke konklusjoner om hva som er hensiktsmessig fremtidig økonomisk politikk ut fra de siste årenes erfaringer. Denne artikkelen oppsummerer mine konklusjoner fra dette arbeidet på fire hovedpunkter:

• Finanspolitikkens forsikringsrolle
• Finanspolitikkens langsiktige utfordringer
• Pengepolitikken
• Arbeidsmarkedspolitikken

Finanspolitikkens forsikringsrolle
Å stabilisere økonomien blir vanligvis sett på som en sentral oppgave for finanspolitikken. Men de siste årene har rollen med å forsikre husholdninger og bedrifter mot inntektsbortfall blitt stadig viktigere. Dette var særlig tydelig under pandemien i 2020-21. De omfattende finanspolitiske støtteprogrammene den gang var ikke primært rettet mot å stabilisere etterspørselen, men hadde som hovedmål å holde inntektene oppe. I motsetning til tidligere prinsipper ble det gitt store støttebeløp til bedrifter, blant annet i form av kompensasjon for redusert omsetning. Målet var å forhindre konkurser. Det ble også gitt generøs støtte til korttidsarbeid eller permitteringer for å beskytte eksisterende arbeidsplasser. 

De store støtteprogrammene under pandemien har trolig senket terskelen i den politiske prosessen for støtte under ulike økonomiske sjokk i Finland, Norge og Sverige. En indikasjon på dette er reduksjonen i drivstoffavgifter og strømstøttei disse landene under energikrisen i 2022-23. Den mer begrensede støtten av denne typen i Danmark tyder på at dette landet kan være mer resilient mot en slik endring. 

Den beskrevne støtten reiser spørsmålet om balansen mellom finanspolitikkens forsikringsrolle og målet om en ønsket strukturomstilling. Bedriftsstøtten under pandemien var trolig for sjenerøs: Stikk i strid med forventningene reduserte den antallet konkurser. Dette bremset trolig det som kalles kreativ ødeleggelse og dermed reallokeringen av arbeidskraft fra mindre til mer effektive bedrifter. 

Reduksjonene i drivstoffavgiftene og strømstøtten i 2022-23 forverret mangelsituasjonen som hadde oppstått ved å svekke prissignalene og dermed insentivene til å spare. Det grønne skiftet ble motvirket ettersom det ble mindre lønnsomt å innføre nye energibesparende teknologier. I tillegg reduserte energisubsidiene det tilgjengelige budsjettet for statlig støtte til grønn teknologi.

Reduksjonene i drivstoffavgiftene og strømstøtten i 2022-23 forverret mangelsituasjonen som hadde oppstått ved å svekke prissignalene og dermed insentivene til å spare. Det grønne skiftet ble motvirket ettersom det ble mindre lønnsomt å innføre nye energibesparende teknologier. I tillegg reduserte energisubsidiene det tilgjengelige budsjettet for statlig støtte til grønn teknologi. 

Strømstøtten i Norge har vært den mest problematiske, ettersom den subsidierte det løpende strømforbruket - med hele 90 prosent av prisen over en relativt lav prisgrense. Subsidiene i Finland og Sverige hadde mindre effekt på strømforbruket fordi de ble besluttet i etterkant og dermed bare påvirket adferden i den grad det ble skapt forventninger om fremtidige subsidier. 

En så sjenerøs næringsstøtte som under pandemien og energikrisen bør unngås i lignende situasjoner i fremtiden for ikke å bremse den ønskede strukturendringen. Støtten til husholdningene bør fokusere på lavinntektsgrupper, som i liten grad har mulighet til å opprettholde forbruket på egen hånd ved hjelp av sparebuffere. Store prisøkninger i enkelte områder i knapphetssituasjoner bør ikke motvirkes med direkte prisstøtte, selv om konsekvensen er store realinntektsfall, men med subsidier eller skatterabatter av engangskarakter som ikke er knyttet til løpende forbruk. 

Langsiktige finanspolitiske utfordringer
Alle de nordiske landene har politiske rammeverk som skal forhindre at altfor kortsiktige hensyn fører til en uansvarlig finanspolitikk. I Danmark og Sverige har dette resultert i en langt lavere offentlig gjeld (rundt 30 % av BNP) enn i nesten alle andre EU-land. I Norge har handlingsregelen betydd at uttaket fra oljefondet, som samler inn statens oljeinntekter, har blitt gjort i en forhåndsbestemt takt for å sikre at også fremtidige generasjoner får nyte godt av inntektene. I motsetning til i de øvrige nordiske landene  har den offentlige gjelden i Finland økt til et relativt høyt nivå på over 70 prosent av BNP. 

En risiko med strenge regler for å motvirke høy gjeld er at kortsiktige hensyn i stedet kan føre til et for lavt nivå på de offentlige investeringene: Siden disse først gir velferdsgevinster på lang sikt, kan de bli nedprioritert i forhold til andre offentlige utgifter. Det kan derfor oppstå en målkonflikt mellom målet om lav offentlig gjeld og målet om høye offentlige investeringer. Denne målkonflikten kan bli forsterket i fremtiden, ettersom det ser ut til å være svært store investeringsbehov i hvert fall de neste 10-20 årene: i klimatiltak, energisystemer og militære kapasiteter. 

Det kan derfor være berettiget å midlertidig lempe på de finanspolitiske reglene for å tillate høyere offentlige investeringer i en periode. Dette bør være relativt risikofritt i Danmark, Norge og Sverige, som alle har sterke offentlige finanser - men mer problematisk i Finland. En slik endring bør kombineres med klare politiske forpliktelser om at det økte budsjettrommet faktisk skal brukes til økte investeringer. At dette er tilfelle, bør følges opp ved å granske landenes finanspolitiske råd.

En enda mer langsiktig utfordring er aldringen av befolkningen, som vil føre til store økninger i de offentlige utgiftene til helse og eldreomsorg. Mens en aldrende befolkning ikke forventes å skape finanspolitiske bærekraftproblemer i Danmark og Sverige, vil Norge og Finland sannsynligvis trenge langsiktige budsjettforsterkninger i form av skatteøkninger eller kutt i andre offentlige utgifter. 

De demografiske endringene kan forventes å føre til mangel på arbeidskraft i velferdssektoren i alle de nordiske landene. Det er behov for flere ansatte i helsevesenet og eldreomsorgen for å ta seg av flere eldre, samtidig som tilgangen på arbeidskraft stagnerer i takt med at befolkningen blir eldre. Tilstrekkelig tilgang på arbeidskraft i velferdssektoren krever derfor trolig betydelige relative lønnsøkninger. Dette kan i sin tur kreve endringer i dagens nasjonale lønnsdannelsessystemer, som i dag er innrettet slik at all lønnsvekst skal følge en norm satt av den internasjonalt konkurranseutsatte sektoren (industrien). 

Pengepolitikk
De nordiske landene har valgt ulike pengepolitiske regimer. Finland har euroen og dermed en pengepolitikk som bestemmes av Den europeiske sentralbanken (ECB). Det samme gjelder i praksis Danmark, som må følge ECBs rentepolitikk for å opprettholde en fast valutakurs mot euroen. Norge og Sverige (og Island) har flytende valutakurs og en pengepolitikk som styres av egne inflasjonsmål. 

Man kunne ha forventet at de ulike pengepolitiske regimene ville ha ført til systematisk forskjellige makroøkonomiske resultater. Men dette har ikke vært tilfelle. Inflasjonen var lav i alle de nordiske landene før pandemien. Deretter steg inflasjonen for så å falle på samme måte i alle landene i 2022-23. Renteendringene har vært omtrent de samme. 

En flytende valuta blir vanligvis sett på som en "forsikring" mot store svingninger i den økonomiske aktiviteten, ettersom den gjør det mulig å tilpasse pengepolitikken til den innenlandske situasjonen. I så fall skulle man forvente en mer stabil vekst i land med flytende valuta enn i land med fast valutakurs eller felles valuta. Det er imidlertid ikke noe slikt mønster når man sammenligner de nordiske landene. Island har hatt de største svingningene i veksten og Norge de minste, til tross for at begge har flytende valutakurs. Danmark, med fast valutakurs, og Sverige, med flytende valutakurs, har hatt omtrent like store variasjoner i veksten. 

Den eneste klare forskjellen mellom de tre landene med flytende valutakurs på den ene siden og Danmark og Finland på den andre er utviklingen i valutakursen. Det sier seg selv at en flytende valutakurs beveger seg mer enn en fast, men det som er oppsiktsvekkende, er størrelsen på valutakursvariasjonene i Norge, Sverige og Island. Siden 2013 har den norske og svenske valutaen opplevd store trendmessige fall, mens den islandske kronen først styrket seg og deretter svekket seg kraftig. Slike store valutakurssvingninger skaper usikkerhet og kan forventes å ha betydelige negative effekter på utenrikshandelen. 

De makroøkonomiske erfaringene som er beskrevet ovenfor, gir grunn til å spørre om Norge, Sverige og Island virkelig tjener på ikke å være bundet til euroen. Det er i alle fall vanskelig å peke på noen klare fordeler så langt. 

Aktiv arbeidsmarkedspolitikk
Aktiv arbeidsmarkedspolitikk defineres vanligvis som tiltak rettet mot den enkelte arbeidsledige for å få vedkommende i arbeid: arbeidsmarkedsopplæring, subsidierte jobber og ulike typer formidlingstjenester. Slike programmer blir sett på som en viktig del av den "nordiske arbeidsmarkedsmodellen". Samtidig er det store forskjeller i den aktive arbeidsmarkedspolitikken mellom de nordiske landene. 

Organiseringen av arbeidsmarkedspolitikken er svært forskjellig. Det gjelder ikke minst balansen mellom sentraliserte og desentraliserte tiltak. Sentralisering kan være nyttig for å sikre at arbeidsledige behandles likt over hele landet og at beste praksis brukes i stor utstrekning, mens desentralisering fremmer eksperimentering og tilpasning til lokale forhold. 

I Danmark er gjennomføringen av arbeidsmarkedspolitikken desentralisert til kommunene, mens en sentral myndighet, STAR, står for ekspertise og evaluering. Norge har en mer sentralisert modell med én myndighet, NAV, som iverksetter politikken. Men dette gjøres gjennom lokale kontorer, der arbeidsformidlingen og sosialtjenesten er samlokalisert. Sverige skiller seg ut med et sterkt fokus på matching-tjenester utført av private aktører. Samtidig fordeler den sentrale arbeidsformidlingen de arbeidsledige på ulike "spor" ved hjelp av et profileringsverktøy. Kommunene organiserer programmer for arbeidsledige som mottar kommunal inntektssikring. I tillegg har partene i arbeidslivet egne omstillingsorganisasjoner for arbeidstakere som har fått varsel om oppsigelse. I Finland er det tre ulike departementer som styrer ulike deler av arbeidsmarkedspolitikken, mens kommunene, som i Sverige, har egne programmer. 

Det er generelt mangel på kunnskap om hvordan ulike institusjonelle ordninger påvirker effektiviteten i arbeidsmarkedspolitikken. Derfor er det trolig lite å hente på store organisatoriske endringer, som for eksempel den nylige privatiseringen av store deler av den svenske arbeidsformidlingen.

Det er generelt mangel på kunnskap om hvordan ulike institusjonelle ordninger påvirker effektiviteten i arbeidsmarkedspolitikken. Derfor er det trolig lite å hente på store organisatoriske endringer, som for eksempel den nylige privatiseringen av store deler av den svenske arbeidsformidlingen. 

Det er trolig bedre å fokusere på innholdet i arbeidsmarkedspolitikken, der det finnes mer kunnskap. Forskningsresultater fra mange land tyder på at både arbeidsmarkedsopplæring og subsidierte ansettelser i privat sektor er effektive tiltak. Det er derfor overraskende at det er så store forskjeller i tiltakene mellom de nordiske landene. 

Sverige satser mye på subsidierte jobber, men lite på arbeidsmarkedsopplæring. Danmark og Finland gjør det motsatte. Norge bruker lite på begge typer tiltak. Både Danmark, Finland og Sverige ville trolig tjent på en mer balansert sammensetning av tiltak: mer subsidierte jobber i de to førstnevnte landene og mer arbeidsmarkedsopplæring i Sverige. Norge vil trolig tjene på å øke både arbeidsmarkedsopplæringen og antallet tiltaksplasser i privat sektor. 

Avsluttende kommentarer
De nordiske landene håndterte økonomien relativt godt både under pandemien og den påfølgende energi- og inflasjonskrisen. Samtidig er det mye å lære for den økonomiske politikken av erfaringene fra disse årene. 

Det er viktig å finne en god balanse mellom "forsikringsdekning" for husholdninger og bedrifter ved makroøkonomiske sjokk og insentiver til omstilling. En for sjenerøs bedriftsstøtte risikerer å bremse ønsket strukturendring og dermed den økonomiske veksten. Reduksjon i realinntekt som følge av store prisøkninger på enkelte områder bør ikke motvirkes av prisstøtte som undergraver markedssignaler om knapphet, men av generell støtte som er frikoblet fra det løpende forbruket av varer det er begrenset tilgang til. Støtten bør i større grad enn i dag rettes mot lavinntektsgrupper. 

Fremover må det gjøres avveininger mellom å bevare velfungerende rammer for den økonomiske politikken, og å gjøre nødvendige endringer for å møte nye utfordringer, som for eksempel behovet for å øke de offentlige investeringene og sikre bemanningen i velferdstjenestene. Det er trolig store gevinster å hente på en mer systematisk forsknings- og erfaringsutveksling mellom de nordiske landene i utformingen av den økonomiske politikken fremover.

Last ned rapporten her