Byråkratenes rolle i en tid med demokratisk tilbakegang: Om medstrøms og motstrøms forvaltning

Forvaltningens rolle i det demokratiske systemet

Debatten om demokratisk tilbakegang har i begrenset grad løftet frem forvaltningens sentrale rolle i realiseringen og vedlikeholdet av et velfungerende styresett. Spørsmålet om hvilke funksjoner forvaltningen faktisk har i slike prosesser, har sjelden vært eksplisitt tematisert. Den pågående utviklingen reiser derfor viktige normative spørsmål om hvordan forvaltningen bør forholde seg når demokratiske institusjoner settes under press. Angrepene på demokratiet har aktualisert disse problemstillingene innenfor forvaltningsforskningen, der forholdet mellom demokrati og byråkrati igjen er satt ettertrykkelig på agendaen (se for eksempel Olsen 2026).

Medstrøms og motstrøms

Forvaltningen har en nøkkelrolle i demokratiske styresett ved at den gjennomfører vedtak fattet av folkevalgte politikere. Som en del av den utøvende myndighet innenfor maktdelingsprinsippet fungerer forvaltningen «medstrøms» i forhold til politisk ledelse. Dens primære oppgave er å realisere politiske beslutninger på en effektiv og målrettet måte. Et velfungerende forvaltningsapparat på alle nivåer er en grunnleggende forutsetning for at det offentlige skal kunne levere nødvendige og kvalitativt gode tjenester til befolkningen. Med et slikt utgangspunkt vil derfor de fleste være enige i at forvaltningen spiller en avgjørende rolle i å realisere og – gjennom det – beskytte og forsvare demokratiet.

Samtidig er ikke forvaltningens rolle begrenset til lojalt å gjennomføre politiske beslutninger. Den skal også fylle noen justerende – «motstrøms»- funksjoner. For det første skal forvaltningsansatte komme med faglige innsigelser mot politiske forslag om disse hviler på et mangelfullt eller feilaktig kunnskapsgrunnlag. Forvaltningen fungerer dermed som et viktig faglig korrektiv til politiske beslutningstakere. For det andre har forvaltningen en sentral rettsstatsfunksjon. Den skal sikre at all myndighetsutøvelse skjer innenfor lovens rammer, og at hensynet til rettssikkerheten ivaretas for dem som berøres av forvaltningens vedtak.

Vokterstaten – en ny rolle for forvaltningen?

Norske byråkrater er i stor grad sosialisert inn i et verdisett som ivaretar både medstrøms- og motstrømsfunksjonen, og som gjennom det gir dem en rolle som forsvarere av de demokratiske institusjonene. Dette verdigrunnlaget er imidlertid tilpasset det som til nå har vært normalsituasjonen. Når autoritære politiske ledere utfordrer denne ordenen, endres premissene og situasjonen blir ekstraordinær. Verdier som nøytralitet og faglig kompetanse er ikke nødvendigvis tilstrekkelig.

Internasjonal forvaltningsforskning reiser spørsmålet om byråkratiet kan være en siste skanse for demokratiet. Enkelte av forskningsbidragene argumenterer for at forvaltningen må innta en rolle de omtaler som vokterstaten (Yesilkagit m.fl. 2024: 417). I vokterstaten er offentlig ansatte kollektivt dedikerte til å opprettholde og bevare prinsippene og institusjonene til det liberale demokratiet og rettsstaten (Se også Bauer 2024, 2025, Bozeman m.fl. 2024). I ytterste konsekvens betyr dette at forvaltningen setter seg over sine prinsipaler, altså de demokratisk valgte politikerne.

Forskningsbidragene peker på tre strategier som er viktig for å kunne realisere en vokterstat når demokratiets institusjoner er under angrep. For det første mener de det er avgjørende med et byråkratisk lederskap som i større grad er lojalt mot landets grunnleggende lover enn mot skiftende politisk ledelse – i denne litteraturen omtalt som the government of the day. Slik lojalitet sikres gjennom sosialisering og trening med vekt på internalisering av verdier og holdninger hos byråkratene. 

Selv om vårt system fremstår som stabilt og solid, skal vi ikke være blinde for hvor raskt det nye regjeringsapparatet i USA har klart å svekke flere av landets demokratiske institusjoner. 

Anne Lise Fimrete og Jakob Aars

For det andre er det viktig at byråkrater har selvstendighet i sitt virke. For å sikre dette, må de holde en viss avstand til den daglige politikken. Både vern om den enkelte byråkrat og solide institusjonelle strukturer er avgjørende for å unngå at forvaltningen blir et servilt redskap for illiberale politiske ledere. Sentralbankenes uavhengige rolle i mange politiske systemer brukes som eksempel på hvordan nødvendig selvstendighet kan fungere i praksis. Argumentet er at det er fullt mulig å utforme lignende ordninger for å depolitisere også andre politikkområder.

For det tredje mener forskerne at forvaltningen bør opphøyes til en fjerde statsmakt i maktfordelingen. Det er viktig å peke på at det her siktes til en institusjonell statsmakt, ikke til den vanlige norske omtalen av media som «den fjerde statsmakt» i sin rolle som samfunnsovervåker.

En fjerde statsmakt?

Forslaget om å gjøre forvaltningen til en fjerde statsmakt, bryter radikalt med den oppfatningen av maktdeling vårt demokratiske system er basert på. I det tredelte maktdelingsprinsippet er forvaltningen en del av utøvende myndighet. Dette gjelder uavhengig av om den politiske delen av denne myndigheten er en parlamentarisk regjering eller en direktevalgt president. Forvaltningen har i vårt system autonomi, men denne autonomien er langt mer begrenset enn det som skal til for å gjøre den til en selvstendig statsmakt. Autonomien er relativ, sett i forhold til de politiske myndighetene – både utøvende og lovgivende. Denne underordningen er et grunntrekk ved demokratiske politiske systemer. Ved å gjøre forvaltningen til en selvstendig statsmakt, brytes dette prinsippet. Ideen om forvaltningen som en fjerde statsmakt hever forvaltningens status fra en underordnet til en sidestilt rolle vis-a-vis utøvende, men også lovgivende og dømmende myndighet. En rimelig tolkning av vokterstaten er dermed at forvaltningen, som en selvstendig del av statsapparatet, skal kunne stille seg over så vel den utøvende som den lovgivende og dømmende myndigheten om demokratiet blir truet av illiberale folkevalgte ledere.

Problemer med vokterstaten

I et system der byråkrater først og fremst er lojale mot grunnleggende lover og prinsippene for et liberalt styresett – og ikke nødvendigvis mot dagens politikere – oppstår et viktig spørsmål: Hvem tjener byråkratene – egentlig? Hvem skal byråkratene, og de verdiene og strukturene de representerer, være ansvarlige overfor? Politikerne de skal vokte, møter i de aller fleste tilfeller velgerne i regelmessige valg og blir holdt til ansvar for sine beslutninger. Dette gjelder også i regimer som ikke oppfyller alle kriteriene for et liberalt demokrati. I Polen, Brasil og USA har (så langt) politikere med antidemokratiske program blitt avsatt gjennom valg. Byråkratene blir ikke avkrevet et slikt ansvar og kan derfor fort bli sin egen tjener. Administrasjon og iverksetting kan da heller gjennomføres på vegne av de som befolker departementer, direktorater og andre typer forvaltningsenheter, enn på vegne av politikerne og dermed folket. Dette er også en trussel mot demokratiet. Og, hvem skal kontrollere en slik utvikling om politikerne fratas rollen i demokratiets navn?

I forlengelsen av dette kan vi reise spørsmålet om kriterier for når folkevalgt ledelse skal tilsidesettes. Hva skal til for dette – og hvem skal avgjøre når grensen er overtrådt? Ideen om vokterstaten hviler i det hele tatt på et premiss om forvaltningen som den ansvarlige part i forholdet til de politiske myndighetene. Da er det lett å se for seg at byråkratene, med sin overlegne utdanning, saksekspertise og kjennskap til styringsapparatet, blir den dominerende parten i denne relasjonen.

Om vokterstaten ender opp med å vokte for mye og på gale premisser, er dette en lite farbar vei i forsvaret av demokratiet. En slik utvikling kan raskt lede til andre former for reaksjoner som kan føre politiske systemer enda lenger vekk fra demokrati – både forstått som flertallsstyre og som liberalt demokrati. Å basere forvaltningen på en lojalitet til de grunnleggende lovene i et land skal – ifølge de som har lansert ideen om vokterstaten – fungere stabiliserende. Spørsmålet er om en slik stabilitet kan bli for begrensende og ødelegge den dynamikken mellom politikk og forvaltning som er avgjørende for å ivareta god styring, men også for å håndtere de motsetningene som oppstår i et mangfoldig samfunn.

Det er all grunn til å diskutere mottiltak mot autoritære lederes undergraving av demokratiske styresett – også i velfungerende demokratier som Norge. Samtidig er det gode grunner til å rette søkelyset på forvaltningens rolle som en mulig motvekt mot en illiberal samfunnsutvikling. Vi vil likevel reservere oss mot forslag om at forsvaret av demokratiet skal overlates til en ikke-folkevalgt elite. Da risikerer vi at demokratiet dør av den kuren som skulle redde det fra illiberalisme og autoritære strømninger.

Mot en moderne og mer dynamisk forståelse av byråkratrollen

Dersom byråkratiet skal spille en rolle i forsvaret av demokratiet, finnes da noen alternativer til vokterstaten? Det mest opplagte alternativet er å rette søkelyset mot de langsiktige og strukturelle faktorene som kan reduserer risikoen for demokratisk tilbakegang. Dette kan være knyttet til politiske tiltak som hindrer marginalisering av grupper. Tiltakene bør ivareta geografisk og klassemessig omfordeling og ikke minst sikre informasjon som er pålitelig og åpen for alle. En helt sentral del av en slik strategi er å motvirke politisk fremmedgjøring ved å redusere avstand mellom velgere og valgte. Ikke noe av dette er enkelt, men en aktiv og stadig pågående debatt om mulige tiltak, er en nødvendighet. 

Ideen om forvaltningen som en fjerde statsmakt hever forvaltningens status fra en underordnet til en sidestilt rolle vis-a-vis utøvende, men også lovgivende og dømmende myndighet.

Anne Lise Fimrete og Jakob Aars

Det er også et tiltak å vie forvaltningens rolle i det politiske system stadig oppmerksomhet. Dette innebærer å diskutere hva forvaltningen skal gjøre og hvordan den skal gjøre det. Oppmerksomheten kan da være på forvaltningen som helhet, men det er også viktig å klargjøre enkeltbyråkraters roller og plikter. I det siste har det kommet flere rapporter i Norge som omtaler dette, blant annet fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) som tar opp departementenes rolle i fremtiden. Det er også utarbeidet retningslinjer for forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket, som legger vekt på hva som er byråkratiets plikt i så måte.

Dokumenter, rapporter og rolleavklaringer kan her komme et stykke på vei, men det er samtidig viktig å utvikle byråkratrollen gjennom stadig påfyll av kunnskap. Faglighet for en byråkrat må være noe mer enn utelukkende kunnskap i egen disiplin. Faglighet må også, som historieprofessoren Einar Lie (2022) har argumentert for, relatere seg til måter å forvalte på. Disse vil være kontinuerlig i endring. Det er derfor avgjørende at byråkratrollen aldri stivner, men tilpasses det samfunnet den er en del av.

Max Webers byråkratiteori hadde et Europa rystet av revolusjon og krig som sitt bakteppe. Woodrow Wilsons samtidige arbeider om den amerikanske statsadministrasjonen hadde som sin samfunnsmessige kontekst et USA i en enorm økonomisk og industriell utvikling. Disse grunnleggende teoriene og synspunktene om forvaltning fra tidlig 1900-tall har vært dominerende for utviklingen av statsbyråkrati verden over. De er på ingen måte moden for skraphaugen, men slik de var en del av sin tid, må også fremtidens forvaltning være åpen for å finne sin rolle i et moderne demokratisk system. Bare slik kan forvaltningen ta en rolle som demokratiets forsvarer.

Referanser

Bauer, M. W. (2024). Public administration under populist rule: Standing up against democratic backsliding. International Journal of Public Administration, 47(15), 1019-1031.

Bauer, M. W. (2025). Authoritarian Drift, Variegated Paths: Mapping Administrative Transformation Strategies Under Illiberal Rule. Public Administration Review (Online first).

Bozeman, B., Nelson, J. P., Bretschneider, S., & Lindsay, S. (2024). The deformation of democracy in the United States: When does bureaucratic “neutral competence” rise to complicity?. Public Administration Review, 84(5), 796-816.

Lie, E. (2022). “Ny og gammel faglig uavhengighet.» i F. Søgaard, K. Offerdal og K. I. Bjerga (red.). Norsk byråkrati – kan det bli bedre? Tekster om arbeidet i regjeringskontorene. Bergen: Fagbokforlaget 2022

Olsen, J. P. (2026). Demokrati og politisk organisering i en krisetid. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift. (Kommer).

Yesilkagit, K., Bauer, M., Peters, B. G., & Pierre, J. (2024). The Guardian State: Strengthening the public service against democratic backsliding. Public Administration Review, 84(3), 414-425.