Forvaltningens møte med sammensatte og gjenstridige problemer krever nye former for kunnskapsberedskap

En høyt spesialisert forvaltning forsterker silofiseringen

Spesialisering og avgrensning av organisasjoners formål og ansvarsområde er et kjerneelement i måten offentlig forvaltning er strukturert på. Sammen med hierarki utgjør sektorprinsippet selve grunnstrukturen i offentlige organisasjoner. Et av de fremste kvalitetstegn ved forvaltningen er dessuten at sektorområdene bygger opp fagkompetanse og utvikler policy på et kunnskapsbasert fundament. Kvaliteten er med andre ord knyttet til utviklingen av relevant, aktuell og forskningsbasert kompetanse som grunnlag for policy-utviklingen.

En bi-effekt av spesialisering er imidlertid at den kan bidra til å produsere eller forsterke gjenstridige problemer. Den horisontale sektorinndeling gjør at hver organisatorisk enhet i forvaltningen utvikler egne mål, logikker og prioriteringer. Dette kan lede til fragmentering og en innadvendt sektorinndeling der hver enhet arbeider for seg og ingen har særlig oppmerksomhet rettet mot, ei heller oversikt, over helheten.

Spesialisering kan også øke fragmenteringen gjennom de ulike profesjonene som hver for seg forvalter egne fagidentiteter. Juristene, økonomene og samfunnsvitere kan ha sterke faglige identiteter som er knyttet til bestemte handlingsmåter, normer og verdier. Utdanningsbakgrunn fungerer ofte som en egen institusjonell logikk som former ansattes handlemåter.  Samtidig skaper den organisatoriske tilknytningen, gjennom strukturelle forhold som stillingskategori og gjennom en etablert organisasjonskultur, tydelige forventninger til hva som «passer seg» i arbeidssituasjonen (March & Olsen 1996).

Forskningen på byråkraters identitet og handlemåter viser at organisatorisk tilknytning, for eksempel i et bestemt departement, sammen med utdanningsbakgrunn, er det som i størst grad former handlemåtene til norske byråkrater (Christensen & Lægreid 2021). I noen tilfeller utvikles også organizational turfs (Lodge & Wegrich 2014), det vil si områder som får preg av «revir» der man opplever sterk tilhørighet til bestemte oppgaver og ansvar som man vil forvalte og forsvare overfor «konkurrerende» områder og tilhørende profesjonsgrupper.

Såkalte turf wars mellom ulike enheter i en organisasjon kan utvikle seg dersom sektorskillene blir sterke. Dette er et trekk ved organisasjoner som er velkjent i den typen offentlig organisasjon vi selv jobber i, nemlig universitetet. Den faglige spesialiseringen og disiplinorienteringen gjør at universitetet har en sterkt silo-preget organisasjonsstruktur og en tilsvarende kultur preget av tydelige faglige identiteter. Det å skulle bygge samordning på tvers av faggrenser og ulike finansielle enheter, som fakulteter og institutter, kan være vanskelig. Det kan også oppstå byråkratisk konkurranse mellom ulike avdelinger og faglige enheter, og som kan bidra til å forsterke innadvendtheten der man går i forsvar for egen turf, det vil si eget faglig og finansielt territorium (ibid).

Andre uheldige bi-effekter ved spesialisering er at ansvar kan bli uklart, kanskje også pulverisert. Manglende samhandling på tvers og helhetlig forvaltning kan både føre til overlapping, altså dobbeltarbeid mellom ulike ansvarsområder, eller til underlapping ved at man beskytter eget revir (turf) eller skyver bort både nye oppgaver og oppgaver som ikke helt passer med organisasjonsstrukturen. Riktignok gir spesialisering viktig og sterk fagkompetanse i hver enkelt sektor, men kan samtidig skape horisontale og vertikale skott som gjør det vanskelig å håndtere samfunnsproblemer som går på tvers av organisasjonsstrukturen.

En måte å håndtere denne problematikken på, er faglig oppdatering og påfyll gjennom etter- og videreutdanning i forvaltningen for å sørge for at ansatte får tilgang til ny kunnskap, nye perspektiver og metoder som kan bidra til å redusere silotenkningen. Fremfor å utelukkende tenke at videreutdanning skal være et påbygg til ansattes tidligere profesjonsutdanning, eller til sektorens spesifikke behov innen for eksempel helse, politi eller forsvar, er det viktig å også prioritere flerfaglighet og tverrfaglig undervisning som gir erfaring med å arbeide på tvers av faglige skillelinjer.

Økende internasjonal oppmerksomhet om gjenstridige problemer

Begrepet gjenstridige problemer er en oversettelse av det engelske begrepet wicked problems som først ble gjort kjent i den nå 52 år gamle artikkelen til Rittel & Webber (1973).  I en norsk kontekst har wicked problems blitt gjenstand for ulike oversettelser over et par tiår, for eksempel umedgjørlige, uregjerlige, uangripelige og grenseoverskridende problemer, eller ville-, ondartede eller kinkige problemer. Noen omtaler det også som samfunnsfloker. Vi tror gjenstridige problemer er et dekkende uttrykk og det har også fått oppmerksomhet og spredning i forvaltningen, blant annet gjennom departementsstrategien Gode hver for oss. Best sammen (DFD 2025) og det såkalte kjernegruppeforsøket i departementsfellesskapet (DFØ 2024, Difi 2014).

I februar 2026 publiserte tidsskriftet Administration & Society en meta-artikkel som oppsummerer forskningsfeltet om wicked problems etter 52 år. To av de mest sentrale forskerne i feltet, australske Brian Head og amerikanske Guy Peters står bak artikkelen «What do we know about Wicked problems after neary 52 years? Tracing the DNA of Wicked problems through a bibliometric study» (2026), skrevet i samarbeid med de iranske forskerne Hasan Danaeefard og Mehdi Khosravi. Artikkelen gir en bred oversikt over hvordan begrepet har utviklet seg, og hvordan forskningen på gjenstridige problemer har tatt form over tid. De viser til en eksplosiv vekst i oppmerksomhet mot gjenstridige problemer de siste 10 årene, og spesielt etter pandemien i 2022/23.

Gjenstridige problemer defineres som bestemte komplekse, dynamiske og dårlig avgrensede samfunnsutfordringer som mangler entydige problemdefinisjoner, klare årsak–virkningsrelasjoner og definitive løsninger. Problemene berører og involverer ofte en rekke aktører på tvers av sektorer i samfunnet. Disse kan ha ulike forståelser av problemet, og de kan ha varierende verdier og interesser knyttet til løsninger og som lett kan lede til politisk uenighet og konflikter. Et særlig kjennetegn ved gjenstridige problemer er at ulike forsøk på å løse dem ofte fører til en forverring av problemets kompleksitet.

Den senere tid er det vokst frem en økende bevissthet om at kompleksiteten i mange samfunnsproblemer gjør at de må møtes med særegne tilnærminger. Bevisstheten innebærer at man innser at en tradisjonell, lineær håndtering av gjenstridige problemer kan bidra til å forverre problemet. Gjenstridige problemer krever at man styrker forvaltningens analytiske kapasitet, både i form av en bevisstgjøring om variasjoner problemers komplekse karakter, og hvordan de skal håndteres.

Styringskapasitet og styringslegitimitet – evnen til å styre og tilliten som trengs

Når man snakker om styringsutfordringer, kan det være nyttig å konkretisere forskjellen langs to grunnleggende dimensjoner. Styringsutfordringer kan på den ene siden være et spørsmål om god eller dårlig organisering, der utfordringene knytter seg til for eksempel økonomiske ressurser, koordineringsevne mellom sektorer og nivåer, eller institusjonelle forhold som regelverk eller kunnskapsgrunnlaget for beslutninger.

Dette er utfordringer som er knyttet til statens evne til å gjennomføre planlagte handlinger og betegnes gjerne med begrepet styringskapasitet. Christensen, Lægreid & Rykkja (2016) hevder at staten har styringskapasitet når den faktisk er i stand til å løse problemer og få ting gjort. Det avhenger både av de formelle strukturelle og prosedyremessige egenskapene ved forvaltningsapparatet, og av de uformelle elementene – altså hvordan disse ordningene fungerer i praksis.

På den andre side kan styringsutfordringer ha en helt annen karakter og i større grad handle om det normative grunnlaget for styringen og dreie seg om hvorvidt befolkningen og berørte aktører aksepterer styringen som ønsket og passende. Her handler det om hvorvidt staten har styringslegitimitet, og om folk oppfatter styringen som rettmessig, rettferdig og tillitvekkende.

Et velfungerende styringssystem trenger både styringskapasitet og styringslegitimitet. Dette kommer særlig til syne i studier av kriser og krisehåndtering.  Situasjoner preget av kompleksitet, usikkerhet og uklarhet må ofte håndteres både innenfor hver enkelt organisasjon og i samarbeid på tvers av etater, sektorer og forvaltningsnivåer, alle med sine rammer, prioriteringer og arbeidsmåter. For å lykkes kreves det en viss balanse mellom kapasitet, altså evnen til å handle, og legitimitet, altså befolkningens- og aktørenes oppslutning og tillit. Denne balansen er krevende i seg selv, og særlig krevende i perioder med høy turbulens.

Lodge & Wegrich (2014) beskriver flere sentrale kapasitetsformer i boken The problem-solving Capacity of the Modern State. Koordineringskapasitet handler om å få ulike aktører til å trekke i samme retning og samarbeide når det virkelig gjelder. Analytisk kapasitet dreier seg om å forstå situasjonen, å samle inn, sortere og tolke informasjon og gi faglige forankrede råd. Reguleringskapasitet handler om kontroll og tilsyn, om å følge med på hva som skjer og gripe inn når det trengs. Leveringskapasitet handler om selve gjennomføringen: å sikre at tiltak virker i praksis og at tjenester når frem til dem som trenger det.

Blant disse mener vi at analytisk kapasitet er særlig kritisk. Dette ser vi nærmere på nedenfor. 

Håndtering av gjenstridige problemer krever analytisk kapasitet  

Analytisk kapasitet kan, kort fortalt, gjøre organisasjoner i stand til å forstå, bearbeide og bruke kunnskap på måter som gjør komplekse, gjenstridige problemer håndterbare. Det skjer ikke ved at man klarer å eliminere kompleksiteten, men ved å strukturere og utvikle evnen til å navigere i den.  Analytisk kapasitet viser altså til bruk av kunnskap i beslutningsprosesser, men handler også om evnen til å produsere, forstå og anvende oppdatert og relevant forskning på en måte som støtter gode beslutninger og måter å håndtere utfordringer på.

Analytisk kapasitet er særlig kritisk av flere grunner. For det første legger det grunnlaget for de øvrige kapasitetsformene. Uten solid kunnskapsgrunnlag blir både koordinering, regulering og gjennomføring mer tilfeldig og mindre treffsikker. For det andre, i møtet med gjenstridige problemer er evnen til å forstå hva som faktisk skjer, og hvorfor, avgjørende for å unngå feilslutninger og beslutninger som kan føre utviklingen i uønsket retning. Analytisk kapasitet kan også bidra til økt legitimitet. Når beslutninger bygger på solid kunnskap og grundig forskning, styrkes også tilliten til styringen.

Begrepet kan nyanseres ytterligere. Analytisk kapasitet i forvaltningen kan på den ene siden knyttes til evnen til å samle inn relevant informasjon. Det kan være evnen til å søke frem aktuell foreliggende informasjon, for eksempel forskning, eller det kan være å selv fremskaffe og produsere et godt fundert kunnskapsgrunnlag, for eksempel ved å samle inn holdningsdata eller brukererfaringer fra innbyggere (et eksempel på dette kan være Innbyggerundersøkelsen som produseres årlig av DFØ).

På den andre siden kan analytisk kapasitet handle om evnen til å analysere informasjon, og videre om å oversette ny innsikt til beslutningsgrunnlag slik at det utvikles mer relevante strategier og bedre styring og planlegging på bakgrunn av kunnskapen. Dette er knyttet til organisasjonen og den ansattes evne til å ta i bruk både eksisterende og ny kunnskap, der man i enkelte tilfeller også overskrider egen fagbakgrunn, kobler sammen kunnskap fra ulike områder og samarbeider med ulike profesjonsgrupper.

I en ofte sitert forskningsartikkel om politisk kapasitet deler Wu, Ramesh og Howlett (2015) analytisk kapasitet inn i tre nivå. Individuell analytisk kapasitet handler om ferdigheter hos den enkelte ansatte. Dette kan handle om den ansattes faglige utdannelse og utdanningsnivå, og om individuelle egenskaper som evne til kritisk tenkning og det å tilegne seg ny kunnskap, metodeforståelse, eller å forstå komplekse sammenhenger. Organisatorisk analytisk kapasitet viser til ressurser i organisasjonen, som de ansattes tid til å jobbe med saker, kultur i organisasjoner for å hente inn ny forskning og søke ny og oppdatert kunnskap, eller datasystemer og tilgjengelig teknologi for å kunne nyttiggjøre seg ny kunnskap raskt og enkelt i hverdagen.  Institusjonell analytisk kapasitet knyttes både til formelle strukturer som regelverk, karrieremuligheter og tilgang til etter- og videreutdanning, mer uformelle strukturer som normer, rutiner og kulturelt etablerte handlemåter for bruk av kunnskap i styring og beslutninger, eller samhandling på tvers av fagprofesjoner. Alle tre typene er sentrale for både styringskapasitet og styringslegitimitet.

Hvordan hjelper analytisk kapasitet i møte med gjenstridige problemer?

En av utfordringene ved gjenstridige problemer er at det ikke eksisterer en klar og enhetlig avgrensning og forståelse av problemet. Ulike aktører som er involvert kan ramme inn problemet på ulike måter, for eksempel ved at de baserer seg på forskjellig type kunnskapsgrunnlag. Og kanskje er det, som for eksempel på klimaområdet, også et kunnskapsgrunnlag som kan sprike i sine konklusjoner og gi grobunn for ulike politiske ståsteder.

Vi skal runde av artikkelen med å diskutere seks grunner til hvorfor det å styrke den analytiske kapasiteten kan bidra til håndteringen av gjenstridige problemer:

1.  Å styrke den analytiske kapasiteten handler om å utvikle solid kunnskap om hva et gjenstridige problem er, og hvordan de skiller seg fra mer håndgripelige, «tamme» problemer som passer bedre inn i den etablerte forvaltningsstrukturen. Denne kunnskapen innebærer blant annet å beherske ulike metoder for å avgrense og definere problemets kjerne (problem-framing), kartlegge relevante aktører og interessenter, og forstå hvordan ulike perspektiver påvirker hvordan problemet oppfattes og håndteres (Alford & Head 2017). I praksis betyr dette også evnen til å identifisere hvilke aktørnettverk og hvilke ulike, og ofte motstridende problemforståelser, som setter rammene for håndteringen i den aktuelle konteksten. Dette kan variere betydelig mellom land, på ulike forvaltningsnivå, og mellom sektorer. En styrket analytisk kapasitet kan gjøre at organisasjoner kan gå fra en situasjon preget av «for mye uklarhet» til håndterbar kompleksitet. Mange har en intuitiv forståelse av hva gjenstridige problemer innebærer. Vi mener imidlertid at det er nødvendig å bygge på en mer forskningsbasert forståelse av begrepet. Det gir både innblikk i nyere forvaltningskunnskap og forskning, en klarere forståelse av hvorfor slike problemer er så krevende, og et bedre grunnlag for å vite hva som faktisk skal til for å håndtere dem. 
2. Gjenstridige problemer kjennetegnes ved at de ikke kan håndteres gjennom standardiserte verktøy eller tekniske løsninger alene, men må møtes med faglig kunnskap om sosiale og politiske prosesser (Rittel & Webber 1973). Det å styrke den analytiske kapasiteten innebærer derfor å utvikle metoder for å involvere berørte aktører, legge til rette for samhandling og forutse og håndtere konflikter. Dette omfatter blant annet teknikker for medvirkning og interessentdialog, evnen til å bruke kvalitativ kunnskap som erfaringer, lokale perspektiver og situasjonsforståelser, og kompetanse til å analysere ulike aktørers preferanser, interesser og rasjonalitet. Slik kunnskap gjør det mulig å utvikle løsninger som ikke bare er faglig solide, men også legitime – og dermed mer gjennomførbare.
3. Gjenstridige problemer endrer seg over tid, og kunnskapen gjør det samme. Organisasjoner med høy analytisk kapasitet står bedre rustet til å håndtere denne dynamikken og usikkerheten ved å oppdatere kunnskapsgrunnlaget fortløpende, analysere endringer i omgivelsene, og håndtere usikkerhet gjennom strategier for risikovurdering eller fremtidsscenarioer. Dette gjør det mulig å ta robuste beslutninger selv når man ikke har all informasjon, eller når informasjonen er tvetydig.
4. Gjenstridige problemer går på tvers av fag, sektorer og forvaltningsnivå og krever dermed evne til å koble sammen kunnskap fra ulike områder. En styrking av (individuell, organisatorisk og institusjonell) analytisk kapasitet innebærer å integrere ulike perspektiver og faglighet, identifisere målkonflikter blant berørte aktører, og bygge mer helhetlige tverrsektorielle analyser. Dette kan gi et mer realistisk bilde av både handlingsrom og konsekvenser og på den måten legge til rette for tiltak som kan fungere i praksis.
5. Gjenstridige problemer krever «learning by doing». De kan ikke løses gjennom «beste praksis» eller ved å kopiere håndteringsstrategier fra naboland eller -kommuner.  Høy analytisk kapasitet innebærer evnen til å bruke læringsprosesser aktivt og ha flere strategier og verktøy tilgjengelig som kan varieres etter behov, slik at organisasjonen ikke låser seg til én handlingsmåte, men lærer seg frem til bedre løsninger gjennom kunnskap, erfaring og refleksjon.
6. Det er ikke tilstrekkelig å utvikle ny kunnskap. Den må også tas i bruk og faktisk skape nye handlingsmåter. Analytisk kapasitet innebærer å styrke forskning og analyser på den ene siden, men vel så viktig er det å gjøre organisasjonen i stand til å ta den i bruk for eksempel i form av å skape en kultur for innovasjon og eksperimentering med nye samarbeidsformer mellom fagavdelinger og profesjoner, eller mellom administrasjon og politikk (Loga & Bukve 2025).

Samlet sett handler analytisk kapasitet om å gi forvaltningen et bedre grep på gjenstridige problemer gjennom å kombinere erfaring, fagkunnskap og oppdatert forskning så man bedre kan forstå komplekse situasjoner og ta gode beslutninger. Ved å ta i bruk oppdatert kunnskap og forskning, involvere relevante aktører og koble sammen innsikter på tvers av siloer og bygge en kultur som verdsetter læring og utforsking, vil forvaltningen stå sterkere rustet til å håndtere utfordringer som ikke følger kjente mønstre og organisasjonsstrukturer. Analytisk kapasitet kan gjøre forvaltningen mer treffsikker, tilpasningsdyktig og bedre i stand til å skape løsninger som både virker og har legitimitet. Dette understreker betydningen av kontinuerlig faglig utvikling og oppdatering.

Gjenstridige problemer krever med andre ord ansatte som både har solid, lang og relevant arbeidserfaring, og som jevnlig oppdaterer sin kunnskap. Fleksibel, langsiktig, forskningsbasert etter- og videreutdanning som utnytter faglig bredde og kombinerer forskning og kunnskap innenfor flere disipliner, kan gi slik nødvendig påfyll av nye perspektiver, metoder og faglige innsikter.