Dette er forvaltningens verktøykasse mot sløsing

Det snakkes mye om sløsing i offentlig sektor. Etter mitt syn må debatten om god bruk av fellesskapets midler nyanseres fordi flere ting kan være sant samtidig. Selv om det er et stort potensial for økt effektivitet i offentlig ressursbruk, jobber mange statlige virksomheter løpende med å effektivisere og forbedre. Og er egentlig sløsing et begrep som bidrar til å opplyse debatten? Selv foretrekker jeg å snakke om effektivitet.

Hva er effektiv ressursbruk?

Som del av samtalen om ineffektiv ressursbruk, som ofte omtales som «sløsing», er det nyttig med et bilde av hva effektiv ressursbruk er. Når ressursbruken er effektiv, oppnår vi mest mulig nytte for innsatsen til lavest mulig kostnad. Men hva betyr egentlig det? Og hvordan jobber statsforvaltningen med effektivitet?

I staten har vi to sentrale rammeverk for hvordan vi som forvaltning skal bidra til gode prioriteringer og effektiv ressursbruk innenfor politisk bestemte rammer. Det ene er utredningsinstruksen. Det andre er økonomiregelverket.

Utredningsinstruksen forteller oss på enkelt vis hvordan vi skal utrede større saker. Gjennom seks spørsmål knesetter instruksen noen enkle prinsipper: a) offentlig inngripen skal ha sin årsak i et problem som skal løses, b) det skal vurderes flere, ulike måter å løse problemet på, c) og vurderingen av ulike tiltak skal følge en kost/nyttetankegang. Det betyr at vi skal vurdere tiltakets nyttevirkninger, eller de positive effektene, av ulike tiltak, opp mot kostnadene, eller de negative effektene, tiltaket medfører.

Kost/nytteanalysene er verdifulle i arbeid med effektiv ressursbruk fordi de tar utgangspunkt i nytte og kostnader for alle berørte grupper i samfunnet. Og det er ikke bare det som kan telles eller verdsettes i kroner og øre, som skal med i analysene – for eksempel er tap av sårbar natur en kostnad for samfunnet. Beskyttelse av en truet art er en nyttevirkning.

Utover å forfekte et samfunnsperspektiv og metodisk legge opp til en avveiing mellom positive og negative konsekvenser, sier utredningsinstruksen oss et par andre helt sentrale ting om effektivitet i offentlig sektor. For det første: Det offentliges hovedrolle er å korrigere markedssvikt, eller løse et problem som best løses i fellesskap. For det andre: Problemer kan løses på flere ulike måter. Ved å vurdere alternativer mot hverandre, kan vi nærme oss det som er best for å løse problemet med mest mulig nytte og lavest mulig kostnad. Som en hovedregel skal forvaltningen anbefale det mest samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltaket.

Økonomiregelverket danner rammene for styring i staten. Det er et grunnleggende styringsprinsipp at alle virksomheter skal «fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet».

Mål- og resultatstyring har i mer enn 30 år vært et grunnleggende prinsipp for styring i staten. I likhet med utredningsinstruksen er det en viktig forutsetning for god styring å ha tilstrekkelig kunnskap om dagens tilstand og så langt som mulig innsikt i årsakene til utfordringene. Intensjonen er å styrke den strategiske styringen mot det vi ønsker å oppnå for brukere og samfunnet, og delegere myndighet så langt det lar seg gjøre til det utøvende nivået.

Premisset om at nærhet til problemet er et godt utgangspunkt for å vurdere hvordan man kan løse det, finner vi igjen i alt fra veileder for statens styring av kommunene til Digdirs nye anbefalinger om produktorganisering.

Helt konkret kan det bety at politiet selv vet best hva slags type kompetanse som trengs for å løse sitt samfunnsoppdrag best mulig. Detaljstyring fra Stortinget om kompetansesammensetning og bemanningstetthet, som det tidligere målet om to politifaglige utdannede per 1000 innbyggere, vil som regel være ineffektivt. På samme måte er det grunn til å anta at den enkelte kommune best vet hvordan helheten i kommunene skal ivaretas. Derfor slår veileder for statens styring av kommunene fast at «Regler om bemanningsnormer, faglige kompetansekrav og lederkrav bør ikke innføres.», og kommunekommisjonen har i sin første NOU foreslått å avvikle lærertetthetsnormen.

Dette fører oss over til noe av det som er vanskelig med effektiv ressursbruk.

Fag og politikk

For å forstå hvordan offentlig sektor virker, kan det være nyttig å se på det klassiske skillet mellom fag og politikk. Viktige beslutninger skal fattes av de folkevalgte. Disse beslutningene skal tas med utgangspunkt i beslutningsgrunnlag laget av forvaltningen, eller fagfolkene som er ansatt i departement og direktorat. Utredningsinstruksen rammer inn hvordan det skal gjøres. Utredningsarbeid er en oppstrømsaktivitet, som leder til en politisk beslutning.

Etter at beslutninger er fattet, skal de iverksettes. Det er det forvaltningens ansvar å gjøre, innenfor de politisk bestemte rammene. Økonomiregelverket er utgangspunktet for hvordan det skal gjøres.

Det er politikernes privilegium å beslutte det de mener er det best – alle hensyn vurdert. 

Elise Rasmussen
Avdelingsdirektør, DFØ

I et demokrati vil det være andre hensyn enn effektivitet som blir førende for en del beslutninger. Det er politikernes privilegium å beslutte det de mener er det best – alle hensyn vurdert. Det er riktig og viktig. Samtidig vil det være en styrke både for demokratiet og for samtalen om effektivitet, at vi blir mer opptatt av å tydeliggjøre hvilke hensyn som faktisk har vært avgjørende i ulike saker. Og da er det viktig å huske på at effektivitet, slik det forstås i en samfunnsøkonomisk analyse, allerede skal inkludere vurderinger av hensyn som trafikksikkerhet eller naturhensyn.

Når noe er ulønnsomt i et samfunnsperspektiv, betyr det at vi som fellesskap bruker mer ressurser på tiltaket enn det vi får igjen av samfunnsøkonomisk nytte. Likevel fattes det til stadighet beslutninger om ulønnsomme tiltak. Vi som jobber med samfunnsøkonomiske analyser er opptatt av at analysene er beslutningsstøtte, men ikke en fasit. Politiske beslutninger fattes på ulike grunnlag, og andre hensyn enn samfunnsøkonomisk nytte, for eksempel geografiske fordelingshensyn, kan tillegges stor vekt.

Hva vet vi om effekter?

Innenfor gjeldende bevilgninger, reguleringer og politiske føringer har vi i forvaltningen et viktig ansvar for innsatsfaktorer som brukes og hvilke resultater som oppnås. Og det hjelper lite å gjennomføre et dårlig tiltak på en god måte.

Det hjelper lite å gjennomføre et dårlig tiltak på en god måte.

Elise Rasmussen
Avdelingsdirektør, DFØ

En forutsetning for at det skal være relevant å se hvordan en tjeneste ytes eller et prosjekt gjennomføres, er at tiltaket var velfundert i utgangspunktet. Paradoksalt nok kan det fremstå som vi tidvis reduserer spørsmål om effektiv ressursbruk til kostnadseffektivitet, eller hvordan vi gjennomfører. Hva hvis vi burde gjort noe annet, eller kanskje ikke gjort noe i det hele tatt?

For mer effektiv ressursbruk er det derfor avgjørende å bli mer opptatt av hvordan ting virker. Oppnår vi det vi trodde? Var forutsetningene for nytte på plass? Evner vi å gjøre endringene som skulle til for å oppnå nytten? Har vi mekanismer for å avslutte hvis det ikke gikk som forventet?

Dette er etter mitt syn noen av de mest sentrale spørsmålene i arbeid med effektiv ressursbruk i forvaltningen i dag. Vi i DFØ har akkurat publisert en rapport om den krevende nytterealiseringen i digitaliseringsprosjekter. I april lanserer vi en ny veileder for nyttestyring, som skal bidra til gode prioriteringer og at forventet nytte faktisk blir realisert. SSB åpnet høsten 2025 en ny veiledningstjeneste for forsøk i forvaltningen. Noe av hensikten er å fremme bruk av utforskende metoder og arbeidsmåter som tar høyde for at vi ofte ikke vet nok om tiltak før vi ruller dem ut, og at det som regel er veldig vanskelig å avslutte noe som har blitt innført.

Rammene er der, men behovet for prioritering har vært lite

Gjennom utredningsinstruksen og økonomiregelverket har vi gode rammeverk for effektiv ressursbruk i forvaltningen. Det vil alltid være rom for forbedring og videreutvikling av regelverkene, og det er rom for økt etterlevelse, men de grunnleggende prinsippene er nyttige rettesnorer. Samtidig ser vi behov for mer oppmerksomhet og kunnskap om hva vi får igjen for innsatsen på ulike områder. Det er et faktum at vi har hatt god råd lenge. Pengerikelighet tilsier at mye kan prioriteres på en gang. Vi vet samtidig at vi ikke får til helhetlige vurderinger på en god nok måte, verken i statsbudsjettarbeidet eller i statens styring av kommunene. Det kan være kimer til betydelig ineffektivitet, for fremover vil behovet for prioriteringer og avveiinger mellom ulike hensyn bli satt mer på spissen.

I tillegg til å være opptatt av formåls- og kostnadseffektivitet, vil prioriteringseffektivitet, å kunne velge mellom gode formål, bli viktigere. En krone eller et årsverk til ett formål vil faktisk bety en krone eller et årsverk mindre til et annet. Da blir det enda viktigere å vite hva vi får igjen for innsatsen vi setter inn på ulike områder, for å gi oss selv muligheten til å velge det som virker best.

Innsender er avdelingsdirektør for avdeling for styring og offentlig ressursbruk i divisjon for styring, organisering og ledelse i DFØ. Avdelingen har ansvar for å forvalte utredningsinstruksen og de delene av økonomiregelverket som handler om styring, veileder om samfunnsøkonomisk analyse, og jobber med utredninger om offentlig ressursbruk, herunder områdegjennomganger.