«Og aldri skal teknologi og byråkrati møtes». Vi trenger en tydeligere politisk visjon for digitalisering av forvaltningen.

I digitaliseringen av velferdsytelsene møtes to helt ulike logikker: en smidig prøve- og feile-metodikk som skal gi oss brukervennlige løsninger, og et omstendelig byråkrati som har i oppgave å ivareta rettsikkerheten.

Hvis du henvendte deg til Nav for noen år siden, med behov for eksempelvis sykepenger, møtte du et menneske – en saksbehandler – som avgjorde om du har rett til ytelsen eller ei. I dag er det stadig oftere en algoritme som avgjør, helt eller delvis, om du får ytelsen eller ikke. Man kan se for seg at digitalisering av velferdssystemer gir mer likebehandling – men vår forskning viser at det også kan skape rettsikkerhetsutfordringer.

Vi har gjennomført et treårig forskningsprosjekt om forsvarlig digital forvaltning i Arbeid- og velferdsdirektoratet, og vil trekke frem fire lærdommer fra dette prosjektet.

1. Effektivitet snarere enn rettssikkerhet

I vår forskning finner vi en gjennomgående optimisme knyttet til gevinstene digitalisering skal gi. Den finnes både hos Nav, så vel som hos politisk ledelse. Automatiserte opplegg skal gi rett ytelse, til rett tid. Digitaliseringen fremstilles som et svar på befolkningens ønsker om strømlinjeformede tjenester, med effektivitetsgevinster som er helt nødvendige for at velferdsstaten skal overleve når befolkningen eldes og regningen skal fordeles på færre.

At digitale løsninger potensielt kunne bedre borgernes forståelse av velferdsstatens lover og regler, og dermed gjøre dem bedre i stand til å vite hva de har krav på, eller at det kunne gi mer åpenhet og demokrati, er derimot mindre tydelig. Tydelig er heller ikke det faktum at digitalisering ikke bare løser problemer, men også skaper nye. For hva er konsekvensene for personvernet? Hva skjer med rettighetene for ikke-digitale brukere? Og hvor hører skjønnsutøvelsen hjemme i en automatisert forvaltning?       

Teknologioptimismen springer ofte ut av erfaringer fra privat sektor, og er dominert av en sterk lønnsomhetstenkning. Her er produktutviklingen knyttet til sluttbrukeren eller kunden og ikke til loven, rettsikkerheten eller borgeren. Det er fra denne verdenen digitaliseringsprosjektets forretningsmodell, arbeidsformer og ikke minst utviklere og designere, har sin bakgrunn.

Når offentlig sektor skal digitaliseres, ser vi et møte – eller kanskje snarere en kollisjon – mellom denne tenkningen og verdiene og arbeidsformene knyttet til et tradisjonelt byråkrati. Dette skaper betydelige spenninger og diskusjoner mellom ulike deler av Arbeids- og velferdsdirektoratet.   

2. Konflikt mellom arbeids- og organisasjonsform

For å arbeide effektivt og brukernært med å utvikle nye teknologiske løsninger, må man jobbe «smidig». Det betyr at man utvikler nye løsninger i autonome, små og tverrfaglige team, og tilbakemeldingene fra sluttbrukerne står sentralt. Disse løsningene produksjonssettes kontinuerlig, og man følger en prøve- og feilemetodikk.

En slik arbeidsform avviker ikke bare fra byråkratiets tradisjonelle hierarkiske styrings- og kontrollformer, men også fra de kravene jussen og den juridiske metoden stiller til rettssikre løsninger.

I behandlingen av sykepengesøknader kan ikke løsningene utvikles etter hvert, gjennom prøving og feiling. Rettsikkerhet handler jo tvert imot om at loven anvendes korrekt fra første stund.  

3. Teknologiutvikling utfordrer byråkratiet

En smidig arbeids- og organisasjonsform har mange gode begrunnelser: Innsikt i brukerens erfaringer skal hindre at det utvikles løsninger som ingen trenger eller forstår. Tverrfagligheten av løsningene som utvikles, bygger på brede faglige vurderinger. Autonomien skal sørge for at medarbeiderne får eierskap til løsningene de utvikler, og korte utviklingsperioder med en prøve- og feile-metodikk gjør at man jobber effektivt og lærer av sine feil.

Arbeidsformen er videre preget av korte utviklingsperioder og hyppige produksjonssettinger.  På mange måter kan man si at arbeidsformen representerer et svar på det som ofte betraktes som det tradisjonelle byråkratiets svakheter: manglende brukerorientering, vektlegging av hierarkisk kontroll og ansvar fremfor tillit og myndiggjøring, og rigiditet snarere enn evne til eksperimentering, læring og tilpasning.

Når det gjelder forsvarlighet i lys av kravene til god forvaltning, kan imidlertid en slik arbeidsform skape utfordringer.

Lovens og lovgivers rolle kan bli utydelig. Rettsspørsmål avgjøres på et lavt nivå i organisasjonen, og når lovforståelser kodes, avgjøres også om borgeren får sin rett eller ikke. Det kan skje for eksempel når man etter innsiktsarbeid legger en feilaktig forvaltningspraksis til grunn for automatiseringen. Selv der hvor man klarer å etablere tverrfaglige møtepunkter der ulike hensyn brynes mot hverandre (tekniske, juridiske, designmessige etc.), er det en risiko for at nødvendig rettslige hensyn ikke tas.

4. Mål- og resultatstyringen utilstrekkelig

Sist, men ikke minst, så blir denne prosessen – eller møtet mellom en analog og en digital virkelighet om du vil – et stort prøve- og feile-prosjekt, uten tydelig politisk styring eller ledelse.

Det er vanskelig å se hvordan statsråden kan være konstitusjonelt ansvarlig for en automatiseringsprosess som fremstår såpass distribuert og uoversiktlig.

Den tradisjonelle mål- og resultatstyringen og styringsdialogen mellom virksomhet og departement ser ut til å være utilstrekkelig for å besvare utfordringene digitaliseringen og smidig utvikling reiser. 

Svaret på utfordringen er ikke mer kontroll, men aktiv bistand.

Vår politiske anbefaling

I stedet må politisk ledelse og departementet aktivt forholde seg til de utfordringer smidig utvikling reiser, hvilke hensyn som skal avveies i digitaliseringsarbeidet, og på hvilket nivå de skal besvares. Per i dag ser politisk ledelse ut til å styre «den digitale transformasjonen» som om det er business as usual og tilstrekkelig at de setter opp mål og utvikler resultatindikatorer for digitalisering, mens virksomhetene tar seg av resten.

Måten digitalisering skjer på, gjør at spørsmål av stor betydning for borgernes rettssikkerhet avgjøres av produktområder og autonome team – ofte langt nede i organisasjonen, gjerne under sterkt tidspress. De juridiske løsningene som til slutt velges, begrunnes ofte med henvisning til rettsriktighet, men uten en avklaring av forholdet mellom effektivitet og rettssikkerhet der disse hensyn trekker i hver sin retning.

Vi trenger kort sagt noe mer enn dagens politikk hvor politisk ledelse reduseres til en heiagjeng for videre digitalisering. Den politiske ledelsen må ha en visjon for hva man vil med digitalisering utover effektivisering, kort sagt; en forvaltningspolitikk for digital myndighetsutøvelse.

Mer informasjon om forskningsprosjektet finnes her.

Om forfatterne

Knut Fossestøl (OsloMet) er sosiolog og forsker med interesse for hvordan offentlig arbeids- og velferdsforvaltning håndterer komplekse styrings. Og utviklingsoppgaver i skjæringspunktet mellom politikk, kunnskap/profesjon og organisasjon.

Julia Köhler (OsloMet) er professor i rettsvitenskap og har jobbet med velferdsrett og offentlig forvaltning. Forskningen hennes er rettet mot rettssikkerhet og forvaltningsutøvelse og borgernes møte med velferdsstaten.