Skal mellomledere i Nav utøve mer skjønn, kreves mer enn at politikerne sier at de skal få mer handlingsrom

Nav er under press, og regjeringen har i januar 2026 satt ned en ekspertgruppe som skal vurdere om Nav er rigget for å levere på hovedoppdraget om å få flere i arbeid og sørge for hjelp til de som trenger Nav mest. Riksrevisjonen har også kommet med sterk kritikk. Kritikken dreier seg om manglende internkontroll, ujevn praksis og svikt i oppfølging av innbyggere.

Dersom kritikken blir tatt til følge, kan det føre til mer detaljstyring og strengere krav fra politisk hold, som igjen fører til en innstramning av rammene for mellomledere. Samtidig stilles det store forventninger til nettopp mellomlederne til både å øke innovasjon og bruke mer skjønn i utviklingen av Nav sine tjenester, for eksempel i Stortingsmelding nr. 33 (2015-2016).

Dermed står vi overfor et strukturelt paradoks: retorisk sett ber politikerne om økt handlingsrom for Nav-lederne, samtidig som kritikken fra Riksrevisjonen kan gi mindre handlingsrom. Det kan bidra til å undergrave muligheten mellomlederne har til å levere ønskede endringer. Dette er altså et strukturelt paradoks som ikke nødvendigvis handler om mangel på vilje, men om systemets respons på kritikk. I denne artikkelen ser vi nærmere på nettopp Nav-ledernes handlingsrom.

Handlingsrom er et moderne begrep som hentyder til frihet, skjønn og autonomi i oppgaveløsning. Mellomledere i Nav oppfatter og utøver sitt handlingsrom ulikt. De er unike individer med sine identiteter, erfaringer og personlige historier, egenskaper, normer og verdier, og disse faktorene ligger til grunn for forståelsen og fortolkningen av eget handlingsrom. Handlingsrom er altså ikke en statisk eller global størrelse, men et mulighetsrom som konstrueres individuelt i en lokal kontekst.

Et problem er et potensielt gap mellom den politiske bestillingen av økt handlingsrom, og handlingsrom som praksis på Nav-kontorene. Det er ideen om handlingsrom politikerne forfekter. På Nav-kontorene derimot er det mye som påvirker hvordan ledere handler som de gjør. Med utgangspunkt i at handlingsrom utøves ulikt, vil vi her problematisere fenomenet og begrepet og drøfte hvilke faktorer som kan forklare denne ulikheten.  

Handlingsrom som noe tildelt og som praksis

Flere studier finner at mellomledere oppfatter sitt handlingsrom ulikt. Dette utfordrer forståelsen av begrepet som noe fast og fiksert, noe som kan bli tildelt fra politikere. Tvert imot er det mye som tyder på at handlingsrommet i praksis er noe hvert individ selv former eller konstruerer ut fra hva som synes å være passende og bra for å løse oppgavene. Det er nettopp skjæringspunktet mellom det tildelte handlingsrommet og handlingsrommet som praksis som motiverer denne artikkelen.

Hva ligger i begrepet handlingsrom?

Innenfor handlingsrommet fatter ledere beslutninger basert på frihet, skjønn, makt og legitimitet når de skal tolke krav og prioriteringer. Handlingsrommet finnes altså, men det er skjønnsutøvelsen hos den enkelte leder som avgjør hvordan de former sin praksis.

Handlingsrom kan forklares som en sirkelmodell der sentrum av sirkelen er et sett med krav. Den ytterste sirkelen er et sett med begrensninger, og mellom der er sirkelen med egne valg, altså handlingsrommet. Sirklene med krav og begrensninger vil hver for seg, eller til sammen, ramme inn mulighetene lederen har til å skjønnsmessig velge når og hvordan han eller hun skal løse sine arbeidsoppgaver.

Når mellomledere i norsk offentlig sektor, som Nav-ledere, er underlagt overordnede forvaltningsmyndigheter, innebærer det tydelige krav om hva lederen skal gjøre i organisasjonen. Krav er arbeidsoppgaver lederen må gjøre i tråd med overordnede myndigheters forventninger og strategiske føringer. Men krav regulerer ikke alle plikter, forventninger og arbeidsoppgaver lederen skal foreta seg.

Utover å utføre arbeidsoppgaver som må gjøres, står ikke lederen helt fritt til å selv bestemme, fordi det finnes et lag med begrensninger, som også snevrer inn valgfriheten. Begrensningene kan ligge i det interne, som for eksempel organisasjonskultur og holdninger hos de ansatte, eller eksterne, i form av lover, regler, fasiliteter, rammeavtaler, budsjetter osv.

Når valg befinner seg mellom krav og begrensninger, ser vi hvordan dynamikken i modellen kan arte seg. Mange krav og store begrensninger gir en mindre valgsirkel fordi krav er arbeidsoppgaver som må gjøres og begrensninger er hindringer i mulighetene. En innsnevring i valgsirkelen gir en opplevelse av et lite handlingsrom. Motsatt kan få begrensninger og færre krav øke valgsirkelen, og gi en opplevelse av stort handlingsrom. Valgene som lederen tar, gir han eller hun mulighet til å gi arbeidet et individuelt preg på sitt eget lederskap.

Med en slik modell kan vi altså beskrive og definere hva handlingsrom er, men ikke forklare hvorfor ledere tar beslutninger og handler som de gjør. Hvordan skapes handlingsrom og hva er det som påvirker utøvelsen?

Hvordan handler vi som vi gjør?

Én måte å forstå drivkraften til handlinger på, er ut fra hvilke forventede konsekvenser en handling vil resultere i. En annen måte er antakelsene om hva som er passende atferd for en som meg. Disse to drivkreftene for handlinger er to ulike logikker som kan virke hver for seg, eller sammen. Heller enn å tenke at den ene logikken er bedre enn den andre (et normativt argument) kan vi forsøke å sette oss inn i hvorvidt den ene eller den andre logikken er mer sannsynlig til å forklare faktisk atferd (deskriptivt argument). Når vi forsøker å forstå handlinger som tuftet på konsekvenslogikk forestiller vi oss at individer kan velge blant kjente alternativer basert på hva som er sannsynlige konsekvenser, enten for seg selv eller for organisasjonen. Handlingene drives av antakelser om konsekvenser og mål holdt opp mot preferanser, med andre ord en mer forsøksvis rasjonell tilnærming til beslutninger, valg og handlinger.

Forklaringer på handlinger kun ut fra en konsekvenslogikk tar ikke innover seg hvilken betydning identiteter, regler og institusjoner har for å påvirke individuell atferd. Vi kan forstå handlinger som regelbaserte, det vil si at vi som individer følger regler som knytter vår identitet til konkrete situasjoner. Beslutninger kan formes av at situasjoner gjenkjennes, altså som svar på spørsmålet hva slags situasjon er dette? Når vi har identifisert situasjonen spør vi videre: hvordan forstår andre mennesker denne typen situasjon?  Identiteten vår og alle særegne faktorer som vi som individer bringer med oss inn i en sosial situasjon, sammen med den formelle rollen vi besitter i organisasjonen, kan også fungere som en sentral identitetsfaktor.

Sammen med gjenkjennelsen av situasjonen og identiteten kommer altså reglene som forenkler handlinger fordi de forteller deg hva som er gjort i tilsvarende situasjoner tidligere. Det er nettopp vektleggingen av beslutninger som en regelstyrt øvelse innenfor rammene av passendelogikken som skiller den fra rasjonelle konsekvenslogiske beslutningsmodeller. Beslutninger treffes når individer spør seg selv: Hva gjør (regler) en person som meg (identitet) i en situasjon (gjenkjennelse) som dette?

Nav-ledere utfordrer tildelt handlingsrom

Berisha (2022) viser til fire områder hvor et mulig handlingsrom for Nav-lederne kan utspille seg. Det er a) i den daglige driften internt på kontoret, b) i innovasjons- og utviklingsarbeidet, c) i samarbeidet med partnerskapet, og d) i samarbeidet med eksterne aktører og instanser.

Studien viste at Nav-lederne generelt opplevde å ha stort handlingsrom i den daglige driften av Nav-kontoret. Daglig drift innebærer administrative- og økonomiske oppgaver i begge styringslinjene (stat og kommune), rekruttering og personaloppfølging, strategiplanlegging og kommunale handlingsplaner, organisering og disponering av ansatte. Men selv om Nav-lederne måtte forholde seg til de samme økonomiske budsjettene fra både stat og kommune, felles politiske føringer og overordnende mål for Nav-kontoret, resonnerte de ulikt med hensyn til hvordan de ønsket å lede sine ansatte og kontorer. Ulike valg og handlinger viste at Nav-lederne praktiserte sitt lederskap på forskjellige måter. Selv om de økonomiske budsjettene kan begrense handlingsrommet eller legger rammene for den enkeltes handlingsrom, så skapte noen Nav-ledere likevel muligheter for sitt Nav-kontor innenfor rammene, ved å gjøre egne lokale prioriteringer.

I tillegg til daglig drift er også innovasjonsarbeid, både internt og eksternt, en av arbeidsområdene til Nav-lederen. Det kom fram i studien at det kan være vanskelig å forme eget handlingsrom i en organisasjon som Nav, når Nav består av mange medarbeidere som kommer fra gamle Trygdeetaten, Aetat og sosialkontoret. Det opplevdes som krevende å få med disse medarbeiderne til å tenke nye måter å jobbe på. Igjen viste ulik praksis at det i stor grad er opp til Nav-lederne selv hvordan de velger å benytte handlingsrommet for å få egne ansatte til å tenke nye måter å drive med for eksempel arbeidsoppfølging.

Nav-lederne forholdt seg ulikt til denne arbeidsoppgaven. Noen var mer opptatt enn andre av å samarbeide med andre Nav-ledere og -kontor for å sammen endre holdninger og kultur innad, slik at innovasjon ble skapt i felleskap. Nav-lederne som valgte å samarbeide på tvers av Nav-kontor, hadde en ambisjon å skape endring i innovasjonsarbeidet, og samarbeidet mellom kontorene hadde en synergieffekt. I samarbeidet ble ansatte tvunget til nytenkning som førte til at nye konsepter ble utviklet, noe som igjen bidro til at flere innbyggere kom i aktivitet eller arbeid.

Et tredje arbeidsområde er samarbeidet med regionsdirektør og kommunalleder i partnerskapet mellom stat og kommune. Det er Nav-lederen som initierer samarbeidet, er møteleder og kan beslutte agenda for møtet. Mens noen opplevde at partnerskapet i seg selv begrenset handlingsrommet og la vekt på at det var krevende å forholde seg til to styringslinjer, beskrev andre mulighetene i samarbeidet til å gi økt handlingsrom, fordi samarbeidet mellom stat og kommune kunne virke oppklarende, i tillegg til å kunne gi tilgang til flere virkemidler og muligheter.

Det fjerde arbeidsområdet hvor handlingsrommet utspiller seg er i samarbeid med eksterne aktører og instanser. Det er opp til den enkelte Nav-leder hvordan de innretter sine tjenester til innbyggerne. Noen Nav-ledere ser i større grad enn andre verdien av å samhandle med andre aktører. De Nav-lederne som benyttet seg mer aktivt av handlingsrommet, samarbeidet mer med lokalt næringsliv for få folk i arbeid gjennom arbeidstrening i ordinære virksomheter. Ett eksempel på samarbeid lokalt er oppfølging av deltakere i arbeidstrening, en praksis der en Nav-veileder har dedikert tid til å følge opp deltakerne, og særlig mennesker med sammensatte behov.

Analysen over av de fire arbeidsområdene viser hvordan Nav-lederne forholder seg ulikt til sitt handlingsrom, både gjennom sitt arbeid internt og eksternt. I diskusjonen som følger, vil vi søke videre forklaringer på hvorfor mellomledere i offentlig sektor benytter seg av handlingsrommet ulikt.

Diskusjon og implikasjoner for handlingsrom

I politisk retorikk blir «handlingsrom» ofte fremstilt som noe instrumentelt, som en nødvendig ressurs for å kunne håndtere komplekse utfordringer. Det kan bli en måte å legitimere politisk skiftende prioriteringer på, og politikere skaper et inntrykk av handlekraft og besluttsomhet når de benytter slike moteord.

Når vi forholder oss til begrepet handlingsrom utover og forbi den politiske retorikken og heller nærmer oss begrepet analytisk, gir det muligheter til forståelse og innsikt. Som analytisk begrep er det mer spennende og interessant, for da forholder vi oss ikke lenger til handlingsrom som en vag idé, men heller et konsept som kan studeres og analyseres på et dypere nivå.

Modellen over ga oss en forklaring på dynamikken som skjer i praktisk utøvelse av handlingsrom, der endringer påvirker hvor stort eller lite handlingsrommet er, som tidevannet langs strendene i Normandie. Studien som denne artikkelen baserer seg på, finner at mellomlederne dels trykker tidevannet tilbake, dels tolker og analyserer de situasjonen forskjellig.

Har vi her å gjøre med mellomledere som ikke oppfyller de normsettende politiske bestillingene om å best mulig forvalte innbyggerens rett til tjenester og ytelser? Neppe. Vi trenger andre typer forklaringer på hvorfor ledere ser ut til å gripe sitt handlingsrom ulikt.

Identitet; individuelt og sosialt konstruert

De ulike forklaringene på handlinger, diskutert over, kan forklare hvilke faktorer som påvirker faktisk handling. Identitetsbegrepet er delvis knyttet til individet, som personlige karakteristikker som gjør oss til unike vesener, men også sosialt konstruert ut fra samspillet mellom rolleforståelse, kontekstuell forståelse og reglers innflytelse på beslutningsatferd.

Mellomledere i offentlig sektor må forholde seg til lover, regler og normer på grunn av sin rolle i den aktuelle organisasjonen, men det som synes å ta for gitt av politikere er at mellomledere handler likt ut ifra det gitte handlingsrommet fordi de har det samme utgangspunktet, nemlig som mellomledere i norsk offentlig sektor. Ja, de skal forholde seg til samme lover, regler, budsjett, styringsprinsipper og retningslinjer. Men selv med likt utgangspunkt i styringsdokumenter og lovverk, så er det i stor grad opp til hver enkelt hvordan de operasjonaliserer sin forståelse.

Mellomledere er unike vesener, samtidig har de til felles at de handler i tråd med en oppfatning av sin rolle. De må fortolke og forstå sin rolle som mellomleder. Da trer også rolleidentiteten i kraft, for spørsmålet «hva gjør en person som meg i en situasjon som dette» handler om en todelt identitet; individ- og rolleidentitet, der en person som meg (identitet) smelter sammen med en situasjon som dette (situasjon) og hvilke regler passer for denne situasjonen + rollen (rolleforståelse).

Skape endring i tråd med politikernes ønske

Hva skal egentlig til for å skape en ønsket endring fra politikernes side? Når politikerne signaliserer et behov for økt handlingsrom framstår det som en naiv bestilling. Samtidig er det et veldig godt begrep å bruke for politikerne. Det skaper normførende forventninger, uten at politikere selv trenger å forplikte seg systemisk. Å bestille økt handlingsrom er et politisk virkemiddel som etablerer en norm; ledere skal benytte handlingsrommet sitt. Normen om å utøve økt handlingsrom griper inn i mellomledernes personlighet, og utnyttelse av egen kreativitet, autonomi og skjønn, og egne ambisjoner. Hvis du som mellomleder ikke gjør dette, da gjør du ikke jobben din.

Analysen og diskusjonen over viser at handlingsrom samtidig er et individuelt og et systemisk anliggende. Nav-lederne har alltid muligheten til å utøve skjønn, men dette skjer innenfor grenser definert av departement, direktorat og politiske føringer. Skal Nav utvikle fremtidsrettede tjenester, drifte innovativt og møte framtidens samfunnsbehov, er det nødvendig med mer enn politiske forventninger om å bruke sitt handlingsrom. Å faktisk utnytte handlingsrommet krever systemendringer som muliggjør det. Slike systemendringer peker i retning av forenklinger; det vil si færre regler, tydeligere ansvarslinjer, i tillegg til en reell tillit til lokal skjønnsutøvelse. 

Det er først når vi har et system som er rigget for at de resultatene som politikerne etterspør, at vi kan se en aktiv bruk av skjønnsmessig handlingsrom blant Nav-lederne. 

Sejhan Berisha er regional opplæringskoordinator ved Fag og utvikling/Tiltaksenheten, Nav Øst-Viken. Sol Skinnarland er førsteamanuensis ved Fakultet for helse, velferd og organisasjon, Høgskolen i Østfold

Det empiriske grunnlaget som artikkelen bygger på, er et masterprosjekt i organisasjon og ledelse ved Høgskolen i Østfold (Berisha, 2022). Se https://nva.sikt.no/registration/019914b7a182-da788d14-5784-47cb-a408-115ce2f1d621 for masteroppgaven med referanser og nærmere beskrivelse.