Gulrot eller pisk? Ja, takk!

Økonomer elsker avgifter – i alle fall miljøøkonomer. Har du et miljøproblem? Miljøavgifter er løsningen. Klimakrisen? Null stress – innfør lik CO₂-avgift i hele verden. Den eneste utfordringen er å bestemme hvor høy avgiften skal være. Hvor stammer denne begeistringen for avgifter fra?

Vi må tilbake til 1920 og en bok av Arthur Cecil Pigou («The Economics of Welfare»), der han introduserte begrepet positive og negative eksternaliteter. En negativ eksternalitet oppstår når aktiviteten til en bedrift (eller person) har en negativ påvirkning på en tredjepart.

Prototypen på negative eksternaliteter er forurensning. Pigou anbefalte å innføre avgifter på aktiviteter som forårsaker negative eksternaliteter. Slike avgifter kalles derfor ofte Pigou-avgifter. Et eksempel på positive eksternaliteter er vaksiner – da er anbefalingen det motsatte, det vil si subsidier.

Hvorfor ikke bruke gulrot framfor pisk?

Avgifter er ikke like godt likt blant folk flest (eller blant bedrifter). Da er det annerledes med subsidier. Hvorfor ikke bruke gulrot framfor pisk?

En miljøavgift angriper problemet direkte, og gir insentiver til å redusere utslipp på alle mulige måter. Subsidier derimot går en omvei via miljøvennlige alternativer

Knut Einar Rosendahl
Spaltist og professor i samfunnsøkonomi

Det er flere grunner til at avgifter er et bedre virkemiddel enn subsidier i miljøpolitikken. En grunn handler om statens finanser – mens subsidier må dekkes inn på annen måte, gir miljøavgifter muligheter for et grønt skatteskifte. Vel så viktig er det at avgifter er mer treffsikre enn subsidier. En miljøavgift angriper problemet direkte, og gir insentiver til å redusere utslipp på alle mulige måter. Hvordan utslippene skal reduseres overlates til den enkelte bedrift og person.

Subsidier derimot går en omvei via miljøvennlige alternativer. Ved å subsidiere grønne løsninger som fornybar energi eller elbiler håper man at disse skal erstatte forurensende alternativer som fossil energi eller bensin-/dieselbiler. Risikoen er at de miljøvennlige alternativene (delvis) kommer i tillegg til, ikke i stedet for, de forurensende.

Dessuten er det mildt sagt utfordrende å subsidiere alle mulige miljøvennlige alternativer. Skal man kun subsidiere nullutslippsløsninger, eller også teknologier som reduserer utslippene delvis, slik som mer energieffektivt utstyr? Og hvor stor skal subsidien til fornybar energi være sammenlignet med subsidien til energieffektivisering?

Så konklusjonen er at det holder med pisk i miljøpolitikken? Nei!

Virkningsfullt å flytte FoU-innsats fra grått til grønt

I 2012 publiserte Daron Acemoglu og tre medforfattere en artikkel i American Economic Review (AER) med tittelen «The Environment and Directed Technical Change». Artikkelen fikk umiddelbart stor oppmerksomhet. Acemoglu er ingen hvem som helst – han har lenge vært blant favorittene til å få Nobels minnepris i økonomi. Og AER er kanskje verdens mest prestisjetunge økonomitidsskrift. Hva var så spesielt med artikkelen?

Forfatterne undersøkte betydningen av å dirigere innsatsen innen forskning og utvikling (FoU) i en økonomi fra såkalt skitten teknologi over mot ren teknologi – i en situasjon der uhindret bruk av skitten teknologi til slutt fører til en miljøkatastrofe. Konklusjonen deres var at det trengs en kombinasjon av gulrot og pisk, nærmere bestemt CO₂-avgifter på bruk av den skitne teknologien og FoU-subsidier til forskning på den rene teknologien. I noen av scenarioene deres var det vel så viktig å omdirigere FoU-innsatsen ved hjelp av subsidier som å ha CO₂-avgifter. I andre scenarioer var avgiftene viktigst.

Konklusjonen var at det trengs en kombinasjon av gulrot og pisk; CO2-avgifter på bruk av den skitne teknologien og FoU-subsidier til forskning på den rene teknologien

Knut Einar Rosendahl
Spaltist og professor i samfunnsøkonomi

En del miljøøkonomer mente nok at artikkelen fikk vel mye oppmerksomhet – det var litt som å finne opp hjulet på nytt. Men kombinasjonen av forfattere og tidsskrift gjorde at konklusjonene deres og innsikten dette ga fikk større vekt enn tidligere.

Økonomer har alltid sett på FoU-innsats som viktig, og pekt på behovet for å støtte FoU generelt (positiv eksternalitet). Argumentene for å støtte grønn FoU mer enn annen FoU satt imidlertid lenger inne. Tankegangen var at med høye nok CO₂-avgifter (eller kvotepriser) og generell FoU-støtte ville det bli tilstrekkelig lønnsomt å satse på grønn FoU.

Innsikten fra artikkelen til Acemoglu mfl. og andre lignende artikler er at selv med optimale CO₂-avgifter på plass, er det ulike grunner til at for lite av FoU-innsatsen skjer innenfor grønne teknologier. Dessuten er CO₂-avgiftene gjerne lavere enn det som er optimalt, ikke minst på grunn av aversjonen mot avgifter i store deler av befolkningen, noe som forsterker argumentet om å stimulere grønn FoU særskilt.

Subsidiestøtte bør ikke skje ukritisk

Det er for tiden mange som ivrer for at staten skal bruke penger på klimavennlige prosjekter, enten det er i industrien eller energimarkedet. Den nylig vedtatte subsidiepakken i USA (Inflation Reduction Act) har økt presset på norske og andre europeiske myndigheter.

Det er særlig prosjekter med betydelig teknologipotensiale som bør støttes. Utfordringen er å vite hvilke prosjekter dette gjelder, og hvor stor støtten bør være

Knut Einar Rosendahl
Spaltist og professor i samfunnsøkonomi

Som nevnt finnes det noen gode argumenter for å støtte grønne prosjekter, men støtten bør ikke skje ukritisk. Det er særlig prosjekter med betydelig teknologipotensiale som bør støttes. Utfordringen er å vite hvilke prosjekter dette gjelder, og hvor stor støtten bør være. Å plukke vinnere er som kjent ikke enkelt. Et sentralt kriterium bør være at bedriftene selv bidrar finansielt.

Det er også viktig å avrunde støtteordninger i tide, noe som ofte er vanskelig. Klare kriterier for når støtten skal avsluttes er derfor sentralt. Når en grønn teknologi er moden, er det CO₂-avgiftene, ikke statens finanser, som skal sikre dens lønnsomhet.

Enova har de siste årene rettet aktiviteten sin mot umodne teknologier, men fikk i vinter instruks om å også støtte energieffektivisering med moden teknologi. Energieffektivisering er viktig, og til en viss grad fins det barrierer som hindrer fornuftige effektiviseringstiltak. Et eksempel på en unødvendig barriere er dagens strømstøtte, som innebærer at husholdninger betaler mindre for strømmen enn det den faktisk koster. Dermed reduseres insentivene til å spare strøm. Problemene som én type subsidie forårsaker blir altså forsøkt rettet opp med en annen type subsidie. En bedre bruk av pengene er å støtte prosjekter som kan hjelpe oss på veien mot lavutslippssamfunnet.

De fleste norske partiene har forstått betydningen av både miljøavgifter og støtte til grønn FoU. For å nå ambisiøse klima-, miljø- og naturmål er det likevel behov for å skru til virkemidlene enda noen hakk.