Når eierne abdiserer. Overskridelser i store offentlige prosjekter

Mangelfull planlegging, styring og kontroll av offentlige utbyggingsprosjekter medfører store kostnadsoverskridelser og forsinkelser. Innsatsen må legges i å styrke styrende dokumentasjon, forsterke eierstyring, øke prosjekteringsmodenhet i tidligfase og styrke organisatorisk læring.

Lav kvalitet på styrende dokumentasjon

Den mest alvorlige svakheten er kvaliteten på den styrende dokumentasjonen, som ofte er fragmentert, mangelfull og lite tilpasset prosjektenes kompleksitet. Den er spredt mellom enkeltvedtak, presentasjoner og uformelle dokumenter, uten å være samlet i en helhetlig, formell og transparent styringsstruktur. Eiernes krav og forventninger til rammer, roller, ansvar, metodikk og leveranser blir dermed uklare for prosjektorganisasjonen. Uten et felles styringskompass blir styringen personavhengig, inkonsistent og vanskelige å etterprøve- selve oppskriften på organisatorisk anarki.

Styrende dokumentasjon etterleves i begrenset grad. Systematisk kontroll og måling av etterlevelse synes fraværende. Her står offentlige utbyggingsprosjekter i skarp kontrast til for eksempel offshoreindustrien, hvor etterlevelse av styringsdokumentasjon er en integrert del av internkontrollen. I offentlig sektor er etterlevelse tilfeldig og personavhengig. De ansvarlige måles sjelden på kravene, og dokumentasjonen mister sin funksjon som styringsverktøy. Resultatet er svekket styring og økt risiko for overskridelser.

Løsningen er enkel, men krevende. Styrende dokumentasjon må etableres som et sammenhengende hierarki, fra overordnede styringskrav til spesifikke prosjektdokumenter. Etterlevelse må følges opp systematisk. Da først får både eiere og prosjektorganisasjon en felles plattform for styring, ansvarliggjøring og kontroll.

Sviktende eierstyring

Et annet alvorlig problem er sviktende eierstyring. Eierstyring skal sikre at prosjektene leverer riktig produkt, med riktig kvalitet, til rett tid og innenfor vedtatte rammer. Likevel mangler offentlige prosjekter ofte en tydelig eierstyringsmodell med klart definerte mandat, ansvar, fullmakter og krav til rapportering og endringshåndtering.

Roller i eierstyringsgrupper besettes av i stor grad av personer uten tilstrekkelig erfaring eller kompetanse fra styring av store utbyggingsprosjekter. Lederroller i prosjekter til flere milliarder kroner tildeles ofte linjepersonell uten tilstrekkelig prosjektfaglig kompetanse. Dette er spesielt utbredt i helsesektoren, der helsepersonell settes i lederroller med begrunnelsen om at de er brukere og derfor «vet hva som bør leveres». Når prosjektledelse kombineres med krevende linjeansvar, svekkes kvaliteten både i prosjektet og i den ordinære driften. Brukerinvolvering er viktig, men den skal forankres i tydelige krav i styringsdokumentasjonen, ikke ivaretas tilfeldig gjennom dobbeltroller.

Styringen blir derfor basert på enkeltpersoners skjønn, fremfor på etablerte prinsipper og metoder. Dette er i praksis eierabdikasjon. 

Risikovurderinger er en annen og sentral svakhet i eierstyringen. Disse gjennomføres som regel kun før prosjektstart og ved store milepæler.

Trond Bendiksen og Arne Meland

Mangelfull styring forsterkes ytterligere av svake styringsindikatorer. Ledende indikatorer, som kunne varslet problemer tidlig, er fraværende. Samtidig holdes sentrale leverandører utenfor indikatorstrukturen, noe som gjør det umulig å styre prosjektet som en samlet verdikjede. Uten et konsistent sett av både ledende og etterslepende indikatorer, styrer prosjektledelsen i blinde. Rapporteringen er ofte inkonsistent, lite transparent og tilbakeskuende, noe som gir begrenset styringsstøtte.

Risikovurderinger er en annen og sentral svakhet i eierstyringen. Disse gjennomføres som regel kun før prosjektstart og ved store milepæler. Når gjennomførings- og kostnadsrisiko først materialiserer seg er organisasjonen uforberedt, og ressursene kastes rundt for å håndtere akutte problemer. Kontinuerlig kvalitativ risikostyring, med søkelys på nærmeste ukers planaktiviteter, er ofte helt fraværende. Denne type risikostyring burde vært obligatorisk og nedfelt som en del av prosjektets kvalitetsmanual, og identifisert som forpliktende milepæler i prosjektplanen. Dette ville bidratt til en framoverskuende risikokultur, og redusert antallet kostbare «overraskelser».

For lav prosjekteringsmodenhet i forprosjektfasen

En annen sentral utfordring er lav modenhet i prosjekteringsgrunnlaget, der forprosjektene er for svakt utredet. Beslutninger tas på umodent grunnlag, byggeprosjekter settes i gang før designet er tilstrekkelig modnet, med påfølgende kostnadsdrivende omprosjektering og endringer som resultat. Dette står i kontrast til praksis i offshoreindustrien, hvor kravene til designmodenhet er betydelig strengere, og dermed er endringsraten vesentlig lavere.

Mangelfull organisatorisk læring

Læring fra tidligere prosjekter, og benchmarking med andre industrier er sjeldent systematisert. Prosjekteringselskapene har ingen kultur for, eller vilje til å dele erfaringsdata fra utbyggingsprosjekter, og eierne mangler struktur og systematikk for høsting og gjenbruk av læring. I mange industrier er benchmarking en selvfølge og en viktig driver for forbedring. I offentlig sektor møtes slike forslag med påfallende motvilje. Arbeidsprosesser er i hovedsak like på tvers av bransjer. Det er kvaliteten på prosessene, ikke sektortilknytningen som avgjør om et prosjekt lykkes. Benchmarking på tvers av bransjer er derfor et kraftfullt tiltak for å profesjonalisere offentlig prosjektgjennomføring.

Konklusjon

Overskridelser i offentlige prosjekter skyldes altså ikke uforutsette forhold. De skyldes en kultur preget av systemiske mangler i styring, eierskap og kompetanse. Løsningene finnes allerede, og praktiseres i andre industrier der man kan hente betydelig læring.

Før overnevnte styringselementer kommer på plass, vil overskridelsene fortsette. Det er ikke prosjektene som svikter. Det er eierne som abdiserer, og skattebetalerne som betaler prisen.

Forfatterne kan kontaktes på:
Trond Bendiksen, trond@bendiksen.net, 95169439
Arne Meland, arne@meland.co, 93460100