Når kun det beste er godt nok – hvorfor enkle og kostnadseffektive løsninger forsvinner i statlige utredninger

Regelverket krever at det inkluderes et nullalternativ, normalt definert som videre drift med nødvendig vedlikehold. En tidligere Concept-studie viste at nullalternativet nesten aldri vurderes som et reelt alternativ, kun som sammenligningsgrunnlag – ofte med god grunn, fordi problemet forblir uløst (Volden m.fl., 2023). Desto viktigere er det at man utreder minimumsløsninger seriøst. Dette er alternativer som er ment å gi akseptabel måloppnåelse uten store investeringer. Gode minimumsalternativer kan redusere kostnader og miljøbelastning betydelig.

Gode minimumsalternativer kan redusere kostnader og miljøbelastning betydelig

Hva er et godt minimumsalternativ, og hvordan finner man dem?

I Concept-rapport nr. 82 (Volden m.fl., 2025) konkluderer vi med at et godt minimumsalternativ bør:

• være vesentlig billigere enn investeringsalternativene
• gi en viss nytte og være klart bedre enn nullalternativet
• oppfylle minstekrav til sikkerhet og fungere som en reell løsning – ikke bare som en teoretisk referanse

Minimumsalternativer kan være både fysiske og ikke‑fysiske tiltak: fra vedlikehold og rehabilitering til regulering, prising, organisatoriske grep eller ny teknologi. Å innføre krav om bilbelte var i sin tid et svært formålseffektivt tiltak for å øke sikkerheten på veiene. En ny båtrute kan redusere behovet for en ny bro eller undersjøisk tunnel. Leie av alternative lokaler kan gjøre at en slipper å bygge helt nytt bygg. Og så videre.

Trinnvis utbygging kan også fungere som minimumsløsning, der første trinn utgjør et minimumsalternativ med mulighet for senere utvidelse. Standardiserte løsninger og hyllevare kan være gode valg – hvis de faktisk er standardiserte og ikke krever omfattende spesialtilpasning.

I KVU-er bør en gjøre brede og kreative søk etter minimumsalternativer, gjerne utenfor etatens fagområde. Det finnes flere rammeverk for å utforske mulighetsrommet – ikke minst den såkalte firetrinnsmetoden, omtalt i Statens vegvesens håndbøker og brukt i flere sektorer. Metoden sier at man først skal:

1. søke å redusere eller styre etterspørselen
2. utnytte eksisterende infrastruktur bedre
3. gjøre små utbedringer
4. vurdere ny infrastruktur

Ved riktig bruk kan metoden sikre at enkle og rimelige tiltak vurderes før store investeringer.

Minimum ryker ut tidlig i utredningsprosessen

I praksis ser man at mange KVU-er nevner et bredt spekter av tiltak innledningsvis i mulighetsanalysen – også små tiltak på trinn 1 og 2. Men få av disse overlever grovsilingen. Alternativene som tas videre er som regel begrensede utbedringer av eksisterende infrastruktur. Tiltak som ikke er infrastruktur, eller som faller utenfor etatens fagområde, siles derimot oftest bort. Det tyder på et uutnyttet potensial for å utvikle gode og effektive tiltak som ikke avhenger av store byggeprosjekter.

Studien peker på flere tydelige mønstre:

• Nullalternativet er ofte urealistisk, men minimumsalternativet mangler. I praksis beskriver KVU-ene et «rent nullalternativ» som ikke er valgbart, samtidig som et skikkelig minimumsalternativ uteblir. Dette samsvarer med en tidligere Concept-studie om nullalternativet (Volden m.fl., 2023).
• Firetrinnsmetoden brukes – men tiltak på trinn 1 og 2 forsvinner raskt. Mange KVU-er viser til at de har «brukt firetrinnsmetoden» for å lete etter enkle grep som regulering, prising, bedre utnyttelse – men disse tiltakene tas sjelden videre som faktiske alternativer i analysen. Dermed får de store byggeprosjektene konkurrere mot et svakt definert «null» i selve alternativanalysen.
• Det hender at minimum kommer tilbake. Det store byggeprosjektet utvikles typisk videre, og blir i noen tilfeller langt dyrere utover i planfasen. I senere år har vi sett eksempler på at ansvarlig minister ender med å stanse hele prosessen og kreve en nedskalert variant av det store utbyggingsalternativet. Man ender da med en slags minimumsløsning, men ikke nødvendigvis den som ville ha pekt seg ut om man hadde utredet grundig fra starten.

Hvorfor bommer vi? Flere barrierer mot minimumsalternativer

Studien har sett på erfaring med utredningsmetoder og analyseprosesser i ulike sektorer og praksis fra flere andre land. Den identifiserer et bredt sett av barrierer som hindrer at minimumsalternativer inkluderes og vurderes seriøst.

Disse deles inn i to hovedkategorier:

• Metodemessige og kapasitetsrelaterte barrierer. Begrenset tilgang til kompetanse og veiledning om minimumsalternativer, svakheter i metodebruk og prosessdesign, samt tidspress og ressursbegrensninger. Studien peker på enkelte svakheter ved veiledningsmateriell og i verktøy og analyseapparat for å utrede små tiltak.
• Insentiv- og institusjonelle barrierer. Stiavhengighet og gruppetenkning, politiske føringer og forventningspress, og en kultur preget av høye ambisjoner og forestillingen om at «kun det beste er godt nok». Etatene og deres fagmiljøer belønnes ofte – eksplisitt eller implisitt – for å modne store prosjekter, mens minimumsalternativer har liten prestisje. 

Hvis aktørene ønsker seg det store utbyggingsprosjektet, har de heller ingen interesse i å videreutvikle metoder, styrke kompetansen eller bruke mer ressurser på å utrede små tiltak.

De to typene barrierer påvirker og forsterker hverandre. Hvis aktørene ønsker seg det store utbyggingsprosjektet, har de heller ingen interesse i å videreutvikle metoder, styrke kompetansen eller bruke mer ressurser på å utrede små tiltak. Erfaring viser at det hjelper å ha en tydelig bestiller og eier som krever at små tiltak utredes seriøst. Den aller beste innsatsen for å utvikle minimumsalternativer ser man der eier signaliserer at det ikke er aktuelt med et stort prosjekt i det hele tatt.

Som en informant uttrykte det: Det store prosjektet må være lagt dødt før man får en seriøs dialog om minimumsalternativer.

Det store prosjektet må være lagt dødt før man får en seriøs dialog om minimumsalternativer

Slik endrer vi praksis

Skal praksis forbedres, må flere aktører bidra:

• Eierdepartementet har en særdeles viktig rolle i å sette rammer og forventninger til utredningsarbeider. Departementet kan påvirke insentivene til å utrede minimum blant annet gjennom mandatet for KVU og den videre oppfølgingen av prosessen.
• Etaten som gjennomfører KVU kan også gjøre mye for å bedre praksis, gjennom å sørge for bredere sammensatte utrederteam, bedre fasilitering av prosessen, systematisk metodebruk og kulturendring.
• Forvaltere av veiledning og regelverk, som Finansdepartementet og Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), kan bidra ved å stille tydeligere krav til at minimumsalternativet skal inngå samt at silingen av alternativer må dokumenteres bedre. Det kan være behov for forbedret veiledning, inkludert en tydelig definisjon av hva et godt minimumsalternativ er.
• Ekstern kvalitetssikrer har en viktig rolle som uavhengig part i KVU-prosesser etter statens prosjektmodell, og bør utfordre skjønnsbaserte vurderinger og sikre at minimumsalternativer vurderes seriøst.

En ny normal: «Best mulig – til lavest nødvendig kostnad»

For å få bedre utnyttelse av fellesskapets ressurser må vi normalisere tanken om at den beste løsningen ikke alltid er den største, men den minste som faktisk virker. Dette krever ikke at vi alltid velger små tiltak, men at også små og trinnvise løsninger blir grundig utredet, visualisert og vurdert på linje med store prosjekter.

Vi må normalisere tanken om at den beste løsningen ikke alltid er den største, men den minste som faktisk virker

Skal forvaltningen lykkes med mer kostnadseffektive og bærekraftige løsninger, trengs både bedre metoder, styrket kompetanse og insentiver som belønner utvikling av reelle minimumsalternativer. Da får vi prosjekter som faktisk løser samfunnets behov – til lavest mulig kostnad.

Forfattere

• Gro Holst Volden, leder av Concept-programmet, NTNU
• Anne Strand Alfredsen Larsen, forsker, Concept-programmet, NTNU / forsker og rådgiver, Helse Møre og Romsdal
• Atle Engebø, forsker, Concept-programmet, NTNU
• Morten Welde, seniorforsker, Concept-programmet, NTNU
• Erik T. Valestrand, forsker, Concept-programmet, NTNU
• Bjørn Andersen, professor i prosjektledelse, NTNU

Noter

[1]   Rundskriv R-108/2025 om statens prosjektmodell: Oppdatert rundskriv R-108/2025 Statens prosjektmodell - regjeringen.no

Kilder

Volden, G.H., Andersen, B.H., Engebø, A. og Welde, M. (2023). Nullalternativets rolle i konseptvalgutredninger. Concept-rapport nr. 71.

Volden, G.H., Larsen, A.S.A.L., Engebø, A., Welde, M., Valestrand, E. og Andersen, B. (2025). Jakten på gode minimumsalternativer. Praksis fra KVU-prosesser under statens prosjektmodell. Concept-rapport nr. 82.