Tar kommunene den digitale ledertrøya?

I mange år har staten gått langt i å utvikle digitale innbyggerløsninger for kommunene, også på områder som er kommunens ansvar.

Ambisjonen har vært god: én løsning fremfor mange, bedre samordning og likere tjenester. Dette er også forståelig, gitt store variasjoner i kapasitet og kompetanse i kommunesektoren. Jeg tror likevel at sjansene for å lykkes er større dersom kommunene selv tar hovedansvaret for egne løsninger, og at en tydeligere rolledeling vil komme både stat og kommune til gode.

I Stat og styring 4-2025 tematiserer Gjermund Lanestedt bieffektene av at staten tar et omfattende digitalt ansvar på kommunenes vegne (1). Eksemplene er gode, men artikkelen utfordrer i mindre grad hovedpremisset: om det faktisk er statens oppgave å drive den digitale utviklingen for kommunene.

Kommunene har ansvar for tjenestene og et grunnlovsfestet selvstyre. Når staten driver utviklingen av de digitale løsningene kommunene skal bruke, er det både prinsipielt uheldig og risikabelt i praksis.

Digitale satsinger med gode intensjoner får en tung vei når de skal tas i bruk i inntil 357 kommuner med ulike prioriteringer, budsjetter og systemlandskap.

Jonas Rusten Wang

Problemet er sjelden behovet eller viljen til digitalisering. Utfordringen er at eierskapet og konsekvensene ligger på ulike nivåer. Dette fører til høy kompleksitet, lang tidsbruk og begrenset effekt. Resultatet er at digitale satsinger med gode intensjoner får en tung vei når de skal tas i bruk i inntil 357 kommuner med ulike prioriteringer, budsjetter og systemlandskap.

Utfordringen med statlig initierte prosjekter

Mange prosjekter starter formelt fra statens side, enten gjennom politiske bestillinger i tildelingsbrev eller initiativer fra direktoratene selv. Behovene er som regel både reelle og dokumenterte. Digitale satsinger kan da fremstå enklere å sette i gang enn mer strukturelle reformer, selv om de ikke nødvendigvis er enklere å gjennomføre.

Å styrke bemanningen krever permanente budsjettøkninger og ligger ofte utenfor statens direkte mandat. Digitale prosjekter kan derimot finansieres over ett statsbudsjett eller tre, og ansvarsdelingen mellom stat og kommune er ikke så entydig at den hindrer statlig initiativ.

De statlige initiativene starter deretter ut med romslige prosjektmidler for å løse et godt utredet og reelt samfunnsbehov. De gjennomføres etter en slags beste praksis, med risikovurderinger, gevinstplaner og tjenestedesign. Kanskje har man fått inn en kommunal representant i prosjektet eller KS i styringsgruppen. Da må det vel gå bra? Ikke nødvendigvis.

Kommunene må være forpliktet dersom digitale løsninger skal fungere i praksis. Løsningene krever tekniske tilpasninger hos kommunene, faktisk bruk i tjenestene og vilje til å spleise på varige driftskostnader. Et statlig prosjekt har derfor en formidabel oppgave: å utvikle løsninger som gir nok verdi i den kommunale hverdagen til at kommunene faktisk vil bruke og betale for dem. Prosjektene står ofte langt unna kommunale beslutningstakere og de prioriteringene kommunene må gjøre i hverdagen, og har ofte andre mål enn de kommunen ville valgt selv.

Utfordringen med å få løsningen forankret og tatt i bruk må ganges med 357.

På noen områder, f.eks. knyttet til utvalgte nasjonale e-helseløsninger, brukes det obligatorisk finansiering for å komme rundt dette problemet. På andre områder, hvor tvang ikke er aktuelt, er sjansen stor for at aktiviteten ebber ut når prosjektkassen er tom.

Omfanget av nasjonale styrings- og samarbeidsfora illustrerer utfordringen med å koordinere fra sentralt hold. På e-helseområdet alene finnes det i dag rundt 40–50 råd, utvalg og styringsgrupper i statlig regi som berører kommunesektoren. Resultatet er et omfattende apparat for koordinering og forankring, som både krever betydelige ressurser fra kommunene og gjør det vanskelig å sikre god representasjon.

Det store spørsmålet er imidlertid om dette er uunngåelige konsekvenser av hvordan offentlig sektor er organisert, eller om det er mulig å velge en bedre strategi. Jeg mener det siste.

Eksempelet EPJ er lovende

Utviklingen innen elektroniske pasientjournaler (EPJ) kan illustrere en mer hensiktsmessig arbeidsdeling. Etter et tiår med statlige utredninger ble satsingen Én innbygger – én journal skrinlagt i 2021, blant annet som følge av uklarheter i eierskap, styring og risikodeling. Ansvaret ble deretter overlatt til kommunene, med moderat statlig støtte gjennom Helseteknologiordningen. Dermed ble også eierskapet til beslutninger og risiko flyttet nærmere tjenestene som skal bruke løsningene. 

Så langt ser utviklingen lovende ut. Kommunene har samlet seg i regionale grupper på rundt 20 kommuner eller mer som går sammen om anskaffelser av EPJ-løsninger. Over 100 kommuner har allerede valgt leverandør, mange har pågående prosesser, og de fleste anskaffelsene vil trolig være gjennomført innen de neste to årene. Det er gode indikasjoner på at kommunene vil få et løft i brukervennlighet og innovasjon når løsningene tas i bruk.

Tilnærmingen representerer en klar forbedring fordi kommunene selv har ansvar for finansiering, beslutninger og eierskap til resultatet. Det gir tydeligere prioriteringer på ledernivå og en reell avveiing mellom kostnad, kvalitet og fleksibilitet. Risiko og prosjektarbeid deles regionalt, og leverandørmarkedet møter aktører som selv skal innføre og forvalte løsningene. Samlet sett gir dette sterkere eierskap og bedre forutsetninger for innføring og videreutvikling.

Når mange kommuner går ut i markedet samtidig, kan det bidra til et høyt prisnivå, og i en mer ideell situasjon kunne anskaffelsene vært bedre faset over tid.

Jonas Rusten Wang

Samtidig er det grunn til en viss nøkternhet. Når mange kommuner går ut i markedet samtidig, kan det bidra til et høyt prisnivå, og i en mer ideell situasjon kunne anskaffelsene vært bedre faset over tid. Det endrer likevel ikke hovedbildet: en modell der ansvar, beslutninger og konsekvenser i større grad er samlet på ett nivå, gir et bedre utgangspunkt for å lykkes.

Den teoretiske begrunnelsen for å velge en bottom-up tilnærming til digitaliseringen av kommunene er også sterk. Bent Flyvbjergs forskning på store prosjekter viser at modularitet er en sentral suksessfaktor. (2) Dette vil si evnen til å dele opp leveransen i små og håndterbare deler, noe som reduserer risiko og kompleksitet. Gjennom mange småanskaffelser på tvers av kommune-Norge øker både kommunenes og leverandørenes evne til å teste, lære og justere kursen underveis.

Kommunene har også fått bedre forutsetninger for å ta større ansvar. KS Digital, Digi-nettverk, KS' samstyringsmodell og sterkere interkommunale samarbeid peker i retning av en mer koordinert kommunal utviklingsmodell. Samtidig gjør skyplattformer og kunstig intelligens det enklere for kommunene å ta i bruk nye løsninger uten omfattende sentral utvikling, og senker terskelen for lokal tjenesteutvikling.

Hva nå?

Større kommunalt ansvar er ikke problemfritt. Mange kommuner er altfor små og prisgitt velvillige storkommuner i regionen. Samarbeid på tvers av mange kommuner er tid- og ressurskrevende, særlig hvis man ønsker høy grad av innovasjon. Og kostnadene til de nye moderne løsninger kan bli vanskelig å bære hvis man ikke utnytter seg av mulighetene dette gir for effektivisering.

En strategi der kommunene tar større ansvar for egen digitalisering krever aktive og bevisste grep. Det aller viktigste er å etablere velfungerende samarbeid med andre kommuner. Dette er avgjørende for å bygge spesialisert kompetanse, ha styrke i møte med leverandørene og oppnå digital samhandling i regionene.

Fra statens side handler det ikke om å trekke seg tilbake, men å tydeliggjøre egen rolle og være mer prinsipiell i hvor kreftene settes inn. Staten har en avgjørende rolle med å sikre at systemer kommuniserer med hverandre (f.eks. gjennom standarder) og sørge for felles byggeklosser (felleskomponenter) alle kan bruke. Staten kan finansiere brede satsinger som setter tempo og retning. Og er den eneste aktøren som har reell mulighet til å løse opp i de juridiske barrierene for digitalisering. Staten har også digitale løsninger for egne tjenester og en ambisiøs digitaliseringsstrategi som krever oppmerksomhet. Staten har dermed lite å vinne på å fortrenge oppgaver som kommuner eller leverandører kunne tatt.

Hvis spørsmålet er om kommunene allerede har den digitale ledertrøya på seg, vil nok det være å strekke det langt. Hvis spørsmålet er om de er i ferd med å ta den, er det lov til å være forsiktig optimist. Hvis spørsmålet er om de burde ta den, er svaret ja.

Dilemmaet om hvor langt staten skal gå i kommunenes digitalisering er allerede identifisert i Kommunekommisjonens første delrapport, og vil kanskje besvares i det videre arbeidet. Det er en gyllen sjanse til å få en riktigere ansvarsdeling i digitaliseringen av offentlig sektor.

Referanser
(1) Lanestedt, Gjermund: Digital samhandling i beta: Når visjoner møter virkelighet i offentlig sektor | Stat & Styring nr 3, vol 35 (2025).

(2) Se blant annet Flyvbjerg, B. og Gardner, D. (2023) How Big Things Get Done: The Surprising Factors That Determine the Fate of Every Project, from Home Renovations to Space Exploration and Everything In Between.