Digital samhandling i beta: Når visjoner møter virkelighet i offentlig sektor

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 3/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalartikkel. Lenke nederst i teksten. 

Mens staten er utformet som hierarkier og følger veldefinerte sektorlinjer som springer ut av lovgivning og vår konstitusjon, opererer kommunene i en annen virkelighet. Deres forhold til brukerne og oppgaveløsningen er preget av kompleksitet, variasjon og behov for lokal tilpasning. Disse forskjellige virkelighetene har en rekke implikasjoner som gjør visjonen krevende.

Nasjonale digitaliseringsstrategier har i over et tiår båret løfter om en mer sammenhengende, effektiv og brukervennlig offentlig sektor. Digitaliseringen av innbyggertjenester har også vært omfattende i Norge; det har bidratt til effektivitet i mange tjenester og en befolkning som er blitt svært digitalt orientert og kompetent. Innen mange områder samarbeider staten og kommunesektoren om den digitale infrastrukturen og de digitale løsningene som understøtter innbyggertjenestene.

Staten har etablert en rekke nasjonale felleskomponenter som brukes i dagligdagse tjenester i hele samfunnet – også i kommunenes prosesser. Aktører som Kartverket og Brønnøysundregistrene forvalter eller distribuerer data og teknologi som er en del av eller ligger til grunn for kommunenes innbyggertjenester. Det er etablert felles nettportaler og apper som NAV.no og Helsenorge. Gjennom Helseteknologiordningen bruker Helsedirektoratet for tiden betydelige ressurser på ulike satsinger på teknologistøttet samhandling langs pasientforløpene for pasienter som krever medisinsk oppfølging, men er i stand til å bo hjemme. Digital hjemmeoppfølging gjør det mulig for sykehusene å unngå innleggelser og at dyre sengeplasser blir okkupert. For en del pasientgrupper vil dette oppleves som svært positivt. For kommunene er nok bildet mer blandet. Det er for eksempel hevet over tvil at kommunene får nye oppgaver med å koordinere og følge opp bruken av utstyr, rapportere måledata og annen problemløsning.

Digitaliseringen fører til at brukerne opplever felles tjenester og at data og informasjon i større grad deles mellom aktørene, til beste for dem. Tjenestekjedene og samarbeidsstrukturene fordrer naturligvis et godt samarbeid mellom staten og kommunesektoren. Aktørene bygges nødvendigvis tettere sammen i nye, felles ansvars- og avhengighetsforhold. Innen noen sektorer etableres svært sammensatte og komplekse verdikjeder med digitale løsninger som bindeledd. I den ambisiøse digitale satsingen på livshendelsen «Dødsfall og arv» samarbeider mange aktører både fra offentlig og privat sektor med en ambisjon om bedre datautveksling og forenkling og effektivisering av prosessene rundt dødsfall, begravelse, arveoppgjør mv. Løsningene berører mange statlige aktører, men også kommunal sektor.

Generelt kan vi si at digitalt samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer gjør det mulig både å levere tjenester, arbeidsdele og organisere oppgaveutførelsen på nye måter – sammenlignet med det førdigitale samfunnet. Digitaliseringen gir fleksibilitet og muligheter for effektivisering og skalering i selve tjenestene. Samarbeid om digitale løsninger på tvers av forvaltningsnivåer har altså ikke bare brukerorientering eller effektivitet i selve utviklingsarbeidet som formål; vel så viktig er opprettholdelsen av tjenestenivået i en tid hvor offentlig sektors ressurser er satt under press.

Baksiden av medaljen

Visjonen om «én digital offentlig sektor» er gjentatt i strategier, stortingsmeldinger og styringsdokumenter. Likevel viser både empiri og praksis at det er betydelige utfordringer knyttet til det tette samspillet mellom staten og kommunen. Digitaliseringen har ikke bare synliggjort tradisjonelle samarbeidsutfordringer – den har også skapt noen nye.

Samtidig som digitaliseringen av innbyggerrelasjonene «sparer» offentlig sektor for ressurser i utførelsen av tjenestene, oppstår nye arbeidsoppgaver som et resultat av digitaliseringen – for eksempel tilsyn med at utstyr fungerer, hvordan løsningene skal integreres og koordineres med hverandre, eller oppfølging av at innbyggerne mestrer de digitale løsningene. Man kan si at digitaliseringen fører til ikke-intenderte meroppgaver, og at det er noen aktører i verdikjeden som får nye kostnader, og da gjerne de som står nært sluttbrukerne. En kostnad som ofte undervurderes fra statlig side, er de horisontale integrasjonskostnadene i kommunene, som ofte faller utenfor tidshorisonten og scope for de statlig initierte satsingene.

Et eksempel på det man kan kalle digital oppgaveglidning er NAVs digitale søknadsløsning for sosialhjelp, som kan gi økt arbeidsmengde for kommunens saksbehandlere fordi innbyggerne nå søker oftere og med mindre veiledning. Et annet og nokså synlig eksempel er eldre brukeres behov for bistand fra kommunens servicekontor, bibliotekpersonell eller andre lokale krefter til å håndtere de digitale løsningene som har erstattet tidligere statlige tjenester (for eksempel skattemeldingen). Det er ikke tilfeldig at staten og KS har måttet støtte mange kommuner i å etablere det kommunale tilbudet Digihjelpen. Man finner også mange oppslag om eldre som trenger bistand til timebestillinger og annet, på Helsenorge-appen.

Et pågående FoU-prosjekt finansiert av KS, ser nettopp på slike ikke-intenderte virkninger av digitalt samarbeid og samhandling mellom staten og kommunesektoren. Prosjektet har sett bredt på tematikken, men går særlig i dybden på digital hjemmeoppfølging i helsesektoren og NAVs innbyggertjenester som case. Gjengangere i det man ser, er at teknologien bringer med seg tekniske oppgaver, kompetansekrav eller kostnader som ofte ikke var planlagt eller tatt med som kostnad i de sentrale initiativene. Vi ser også at det etableres nye, kompliserte verdikjeder med fragmenterte eller uklare ansvarsforhold – og med betydelig risiko for tjenestekvaliteten. En del av dette er at det oppstår et avhengighetsforhold til staten i de verdikjedene som ender opp hos innbyggerne, og som kan være uheldig fra kommunesektorens side. Kommunene har et generelt «sørge-for» ansvar for at innbyggerne får tilgang til nødvendige tjenester, også når disse er digitale. Men kan de faktisk ha dette ansvaret når statlig kontrollert teknologi inngår i de løsningene som understøtter tjenestene?

Et siste problemområde som den offensive digitaliseringen i Norge får frem i lyset, er knyttet til den sterke sektoriseringen av staten. Sett fra kommunesektorens perspektiv er det iøynefallende hvor lite koordinert de ulike statlige sektorene er når det gjelder digitale strategier og samspillet mellom forvaltningsnivåene – både hva gjelder teknologivalg og arkitektur, organisering, rollefordeling, juridisk tilrettelegging (for samhandling), finansiering, incentiver og styringsregime.

Staten som teknologileverandør

Avhengighetsforholdene mellom staten og kommunesektoren går begge veier. Kommunene ville neppe hatt muligheter for å gjennomføre en omfattende digitalisering av sine tjenester uten statlig medvirkning og et tett samarbeid om fellesløsninger og nasjonal digital infrastruktur. Samtidig reiser samarbeidet om digitaliseringen også et behov for kommunal innflytelse i utviklingsprosessene. I en del av de utviklingsinitiativene vi har studert, blir produktansvaret for de digitale fellesløsningene liggende på statlig side, og kommunenes påvirkning er begrenset. Dette handler ikke bare om skjeve maktforhold, men også om at kommunesektoren er organisert som den er. For hvordan skal 357 kommuner og kanskje tusenvis av kommunale tjenestesteder møte et fag- og teknologitungt direktorat og diskutere behov for ny funksjonalitet?

Et annet aspekt ved dette er at statlige finansieringsordninger og regelverk indirekte styrer kommunenes digitaliseringsvalg. Når midler kanaliseres til bestemte løsninger, eller når regelverket favoriserer visse teknologier, blir kommunene i praksis styrt i sine valg – selv om de formelt har ansvar. Mange peker på behovet for nye samarbeidsformer – som digitale sandkasser, innovasjonspartnerskap og regionale samstyringsmodeller – der kommunene i større grad kan bidra med innsikt, behov og erfaringer fra førstelinjen. Statlige etaters avstand til den kommunale virkeligheten oppleves ofte som stor, og de hadde trengt denne interaksjonen.

En side av dette med avhengighetsforhold er at staten i økende grad selv fungerer som teknologileverandør inn i kommunale verdikjeder. Tjenestene til innbyggerne blir avhengig av leveransekvaliteten til den statlige aktøren, samtidig som staten i liten grad garanterer for robuste digitale tjenester eller føler behov eller har mulighet for å inngå juridisk bindende forpliktelser overfor kommunene og de andre aktørene i verdikjeden. Innen noen områder er det tatt i bruk både kommunale, statlige og kommersielle digitale løsninger som må samvirke for å understøtte en robust innbyggertjeneste. Sågar involverer noen tjenester innbyggeren selv som aktør med ansvar for teknologi i eget hus. Digitaliseringen har skapt operasjonelle avhengigheter uten at det nødvendigvis er tilrettelagt for å sikre kvalitet i tjenestene som helhet.

Juridisk krøll

Digital teknologi utfordrer etablerte roller og ansvar, og mange peker på at regelverket ikke har holdt tritt. Det er uklarheter rundt databehandlingsansvar og deling av data langs sammenhengende tjenester (slik som pasientforløp), og vi hører fortellinger som tyder på uklarheter i ansvar for tjenestekvalitet og forvaltningen av brukernes rettigheter. Når en tjeneste leveres fra en fellesoffentlig portal, hvor noen funksjoner er et kommunalt ansvar, mens kanskje den tekniske løsningen som innbyggeren eksponeres for, er et statlig anliggende – hvem har da ansvar for at tjenesten som helhet holder den nødvendige kvaliteten, og at innbyggeren får sine rettigheter ivaretatt?

På mikronivå inngås avtaler og overenskomster mellom samarbeidende aktører, og rutiner og styringsmodeller etableres. I helsesektoren er hver enkelt funksjon og prosedyre underlagt strenge regler og kvalitetskrav, og alle vet sitt ansvar. Men det er mye mer uklart hvem som har ansvar for helheten, nemlig at de nye og sammensatte verdikjedene i sin helhet er godt integrert og fungerer slik de skal. Spørsmålet er hvem som bør møte i retten når en misfornøyd innbygger saksøker offentlig sektor for manglende kvalitet i hele verdikjeden. «Det er liten tvil om at ikke-integrert teknologi og manglende datadeling skaper ny pasientrisiko», uttrykte en kommunalsjef jeg snakket med. Men det er ikke trivielt å finne løsninger på dette. Mye tyder på at vi vil slite med juridisk «gjeld» i lang tid – noe som vil holde oss i det man kan kalle beta-modus i digitaliseringsarbeidet. Det gjør i hvert fall visjonen om én digital offentlig sektor krevende å innfri. Det samme gjelder den politiske ambisjonen om at Norge skal bli verdens mest digitaliserte land.

Økonomi

Digitaliseringen introduserer en oppgaveglidning uten økonomisk kompensasjon ved at oppgaver omfordeles uten at ressurser flyttes. Effektiviseringstiltak et sted fører til merarbeid et annet, men nyttiggjorte gevinster flyttes ikke til den som har fått økte kostnader. Det er bred enighet om at digitalisering og en mer fleksibel oppgavedeling er samfunnsøkonomisk nødvendig for Norge som nasjon – men det viser seg ofte at både gevinster og kostnader knyttet til digitaliseringen, ofte havner skjevt. For mange av de fellesprosjektene mellom stat og kommune som vi har studert, pekes det på at gevinstene gjerne tilfaller staten eller innbyggerne, mens nye kostnader bæres lokalt – i førstelinjen ut mot innbyggerne. For kommunene er dette selvsagt spesielt krevende, gitt de underliggende økonomiske utfordringer de står i. Det bidrar også til økte skiller. Store kommuner har ressurser til å håndtere de nye oppgavene, mens mindre kommuner blir hengende etter.

En annen observasjon i studien av digital oppgaveglidning er at finansieringsmodeller, prisstrukturer, takster og incentiver «henger etter» og ofte er knyttet til foreldede forestillinger om kostnader og nytte. Skal innføringen av digitale løsninger i tjenestene være effektiv og målrettet, må de lønne seg for de involverte aktørene i hele verdikjeden. Økonomien må henge med i svingene, akkurat som jus og kompetanse.

Fragmentert styring og manglende samordning

Til tross for ambisjoner om helhet og samordning er den digitale tjenesteutviklingen i offentlig sektor fortsatt preget av statlige sektorinteresser og ofte helt virksomhetsspesifikke initiativer. Det mangler koordinering både på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer – og i tid. Tilnærmingen er ofte strikt prosjektbasert med få vurderinger av livsløpskostnader, nettverkseffekter og fordelingsvirkninger. De governance-strukturene som etableres, bærer ofte preg av sektorspesifikk tradisjon og av midlertidighet. Finansieringsmekanismene henger ofte igjen fra pilotprosjektene, og styringen blir i liten grad integrert i den ordinære styringen for øvrig. Ting skjer dessuten ganske ulikt i de forskjellige sektorene med store forskjeller i tilnærmingene også mellom virksomheter i samme sektor. Dette handler om mange ting, blant annet om på hvilket forvaltningsnivå oppgavenes tyngdepunkt ligger, og hvilken type tjeneste det er snakk om – men også om mangelen på felles prinsipper, felles koordinering og en omforent holdning til kommunal sektor og den helheten jeg snakket om over. Det slår meg hvor lav bevisstheten er om dette på statlig side. For kommunene innebærer statlig sektorpolitikk en grunnleggende fragmentering av digitaliseringsarbeidet.

Det er behov for en ny forståelse av «governance» i en digital tid. I artikkelen «Orkestrering av digitale økosystemer: Hva betyr det i praksis?» i Stat & styring tidligere i år pekte vi på at tradisjonelle styringsmodeller basert på hierarki og kontroll, fungerer dårlig når tjenester utvikles i nettverk og sammenhengende verdikjeder. Digital samstyring krever nye mekanismer for koordinering og ansvarsdeling – og en kultur for samarbeid på tvers.

Digital samstyring i beta

Vi er på mange måter i betamodus når det gjelder digitaliseringen av offentlig sektor. For å gå fra beta til drift må digital samstyring institusjonaliseres i mye større grad. Det innebærer å etablere faste strukturer for samarbeid, standarder for teknologi og prosesser og kompetansebygging på tvers av nivåer. Vi må begynne å se helheten i større grad. En del av løsningen er også å se kritisk på den innarbeidede prosjektlogikken, der ny teknologi anskaffes eller utvikles, piloteres og rulles ut. Det trengs mer langsiktige og helhetlige tilnærminger, der teknologi, organisasjon, jus og økonomi vurderes i sammenheng og som deler i et helhetlig og sosioteknisk system.

En refleksjon jeg gjør meg, er hvor krevende det er å regissere digitaliseringen slik den burde. Innovatørene forsøker å «lirke» inn mer bruk av teknologi overalt i offentlig sektor. Det etablerte har akseptert en viss teknologibruk mest fordi den ikke helt tas alvorlig. I jakten på raske «resultater» virker det bakstreversk å argumentere med det jeg fremsetter i denne artikkelen. Det å kreve en mer omforent tenking og en mer systemisk og planlagt og velregissert tilnærming er ikke noe alle er enige i. «De store utredningenes tid er forbi» var en overskrift på et seminar for ikke lenge siden. «De store IT-prosjektenes tid er forbi» er et annet utbredt kulepunkt i mange foredrag. Jeg tror at den fragmenterte og «smidige» inngangen i en mer digital tid bidrar til usikkerhet og hemmer den nødvendige profesjonaliseringen og institusjonaliseringen av digital samstyring. Vi trenger nye styringsmodeller som anerkjenner og håndterer de nye behovene og avhengighetene digital teknologi skaper – både teknologisk, organisatorisk, økonomisk og juridisk. En sosioteknisk helhetlig tilnærming tror jeg er nødvendig, hvor vi ser at teknologien leverer verdi i et tett samspill med organisatoriske strukturer (enten dette er virksomheter eller økosystemer), menneskelige ressurser og juridiske og institusjonelle rammer.

Veien videre: Fra visjon til virkelighet

Den digitale samhandlingen mellom staten og kommunene kan ikke reduseres til isolerte tjenester, men må ses i en helhet, hvor de åpenbare diskusjonene tas om at (eksempelvis) en ny nasjonal plattform endrer arbeidsprosesser i kommunene, flytter på kostnader og gevinster, krever ny kompetanse (i kommunene), utfordrer ulike lovverk og skaper nye avhengigheter og forpliktelser. Et inntrykk er at de vanlige rammeverkene svikter på dette, og at konseptvalgutredninger, statens prosjektmodell og produktorganiseringen i staten overser mye. Mer systemtenkning vil hjelpe oss til å identifisere eller forutse risiko som uheldige påvirkninger, flaskehalser og ubalanser i samspillet. Det ville også gi oss et rammeverk for å utvikle mer robuste styringsmodeller, der kompleksiteten anerkjennes og håndteres eksplisitt og kompetent.

I tillegg til tiltakene som allerede er nevnt, bør det vurderes å etablere nasjonale samstyringsarenaer der statlige og kommunale aktører møtes jevnlig for å koordinere digital utvikling – på tvers av hele offentlig sektor. Det bør også utvikles felles finansieringsordninger som belønner samarbeid og helhetstenkning, og som også sikrer at kommunene i større grad blir kompensert for å kunne håndtere nye oppgaver og følgekostnader.

En ny styringsmodell bør være fleksibel nok til å håndtere variasjon, men robust nok til å sikre kvalitet og rettssikkerhet i de digitale verdikjedene. Den bør også være bredt forankret – slik at den digitale samstyringen blir en mer integrert del av offentlig styringstradisjon. Ambisjonene om en sammenhengende digital offentlig sektor innebærer også forpliktelser. Det krever:

• Klarere avtaler mellom aktørene om helhetlig tjenestekvalitet – og mer formaliserte roller og ansvarsforhold der en aktør leverer teknologi som resten av aktørene i verdikjeden er avhengige av
• Økonomiske insentiver og instrumenter som gir en mer rettferdig (om)fordeling av kostnader og gevinster, i et lengre tidsperspektiv enn prosjektfasen
• Et oppdatert lov- og regelverk som reflekterer digital praksis og integrerer bruk av teknologi i de lovfestede rettighetene til innbyggerne
• Felles styringsorganer på tvers av aktørbildet med reell kommunal medvirkning
• Kompetansebygging og institusjonsutvikling på tvers av nivåer

For å bruke en floskel: Digitaliseringen av offentlig sektor er ikke bare et teknologisk prosjekt. Det er i høyeste grad også et styringsprosjekt. Og det haster med å få mer samarbeid og bedre styring på plass dersom vi skal nå visjonen om én digital offentlig sektor, og de andre ambisiøse målene i digitaliseringspolitikken. Det haster med å bli digitalt moden som offentlig sektor.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Lanestedt, G. (2025). Digital samhandling i beta: Når visjoner møter virkelighet i offentlig sektor. Stat & Styring, 35(3), 13-18. https://doi.org/10.18261/stat.35.3.2

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0