Samfunnssikkerhet og beredskap i utredning av statlige prosjekter

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 3/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalartikkel. Lenke nederst i teksten. 

Økt geopolitisk uro, internasjonal politisk uforutsigbarhet, klimautfordringer og teknologisk sårbarhet stiller nye krav til hvordan store statlige prosjekter utredes. Mye tilsier at samfunnssikkerhet og kriseberedskap vil bli viktige faktorer i fremtidige utredninger. Likevel er det uklart om dagens utredningsinstruks fanger opp behovet for å integrere samfunnssikkerhet og beredskap i tidligfasen av prosjektene. Bør sikkerhetsperspektiver få en mer sentral plass i utredningen av store statlige prosjekter – og hva kan konsekvensene bli?

Dekker utredningsinstruksen behovet?

Utredningsinstruksen er tydelig på at berørte departementer tidlig skal involveres, forslag skal forelegges og etter hvert legges ut på høring. Likevel er det ingen garanti for at kritiske forhold utenfor det enkelt departementets område blir fanget opp og vurdert. Utredningsinstruksen inneholder spenninger mellom byråkrati og politikk, noe som kan gjøre det utfordrende å sikre en helhetlig tilnærming til alle relevante sikkerhetsaspekter.

Et sentralt spørsmål er om instruksen i tilstrekkelig grad evner å fange opp trusler som hybridkrigføring, terrorangrep, cyberangrep eller konsekvensene av klimaendringer – som flom, skogbrann og andre naturkatastrofer – når store statlige prosjekter utredes. Det er uklart om kravet om å involvere berørte departementer, og andre som er berørt av tiltaket, faktisk sikrer en helhetlig vurdering av slike sikkerhetsmessige hensyn. Med andre ord: Utredningsinstruksen sier ingenting om at samfunnssikkerhet og beredskap skal vektlegges spesifikt.

Utsatte sektorer – ulike behov

Det er viktig å inkludere perspektiver på samfunnssikkerhet i de tidligste fasene av store prosjekter, spesielt innen energi, digital infrastruktur og transport. For eksempel innebærer utvikling av nye kraft- og strømnettforbindelser ikke bare teknologiske og økonomiske valg, men også sårbarheter knyttet til utenlandsk eierskap, fysisk sikring og avhengighet av internasjonale leverandørkjeder. Energisektoren kan dermed sies stå i en dobbel omstilling: grønn overgang og økende geopolitiske spenninger, særlig knyttet til energisikkerhet og kontroll over kritisk infrastruktur. Dette gjør at samfunnssikkerhet sannsynligvis vil bli et større strategisk aspekt i energiutviklingen enn det allerede er. (Vi kan også spørre oss om det å avvikle «KVU-ordningen» dermed er riktig vei å gå.)

Digital infrastruktur spiller en viktig strategisk rolle for nasjonal sikkerhet. Sikkerhetsmessige hensyn kan påvirke kravene til både utredninger og investeringer. En mulig problemstilling kan oppstå dersom store digitaliseringsprosjekter brytes ned i mindre delprosjekter for å lette gjennomføringen. Dette kan potensielt gjøre det mer krevende å ivareta strategiske og sikkerhetsrelaterte hensyn, som digital suverenitet og beredskap på nasjonalt nivå. Det bør derfor stilles krav til vurdering av hvem som eier og kontrollerer datasentre, hvem som har tilgang til data, og hvor data lagres – på lik linje med økonomiske og teknologiske vurderinger. Eller for å parafrasere Tore Tennøe, direktør i Teknologirådet: Hvem kan man stole på?

Store transportprosjekter – som jernbane, havner, tunneler, flyplasser – har stor sikkerhetspolitisk verdi. Digitale løsninger kan øke effektiviteten i transportløsninger, men samtidig øke risikoen for angrep. Klimaendringer stiller også krav til den fysiske infrastrukturen, og utvidelsen av NATO innebærer at transportsektoren må ta hensyn til alliansens behov. Men som alltid må strategiske hensyn veies opp mot kostnadsspørsmål og tekniske krav.

Hindrer forvaltningens organisering helhetlig blikk?

Det at norsk forvaltning i stor grad er organisert med et sektorprinsipp – at saker deles opp etter formål og område, har en tydelig effekt på hvordan ting styres. Når det gjelder spørsmål om samfunnssikkerhet, er det en tydelig spenning mellom sektoransvaret med faglig spesialisering og viljen til å ha sterkere samordning på tvers av departementer, mellom direktorater og regionale og lokale myndigheter. Denne spenningen kan i stor grad sies komme fra organiseringen av samfunnssikkerhet og beredskap, spesielt mellom det som kalles ansvarsprinsippet, at hver etat og organisasjon er ansvarlig for sitt område, og nærhetsprinsippet, at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå.

At sektorprinsippet ikke tar hensyn til nasjonal sikkerhet, har også Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) identifisert i rapporten Sikkerhetsfaglig råd – Et motstandsdyktig Norge:

«Vurderinger knyttet til nasjonal sikkerhet er i for liten grad en integrert del av departementenes langsiktige planprosesser, regelverksutvikling, strategier og utredninger for egen sektor.»

At nasjonal sikkerhet ikke er integrert i myndighetsutøvelsen, kan, ifølge NSM, få konsekvenser som kan skade nasjonale interesser. Uansett er det tydelig at organiseringen – og blikket på samfunnssikkerhet – er et komplekst område, og organiseringen av forvaltningen har stor betydning. Det å innpasse sikkerhetsperspektiv, og hvordan dette bør organiseres, i utredningen av nye statlige prosjekter kan dermed få stor betydning i håndteringen av mulige kriser.

Tidligfasen – mulighet for utfoldelse av sikkerhetsstrategiske hensyn

Totalberedskapsmeldingen slår fast at Norge, i møte med samfunnsutviklingen, må styrke sin samlede forsvarsevne. Å omsette denne ambisjonen til praksis i utredingen av store statlige prosjekter er imidlertid enklere sagt enn gjort.

For det første har ikke utredningsinstruksen en eksplisitt formulering om samfunnssikkerhet. Utredningsinstruksens struktur, kombinert med rundskrivet om samfunnsøkonomisk analyse, kan gi et inntrykk av at samfunnsøkonomiske hensyn skal tillegges noe større vekt i utredningene. Det er forståelig gitt behovet og kravet om effektivt ressursbruk, men kan samtidig føre til at sikkerhetsrelaterte behov risikeres å nedprioriteres i tidligfasen av prosjektene.

For det andre er utredningsinstruksens mål om å involvere berørte departementer en forutsetning for godt samarbeid, samtidig som det er vanskelig i praksis. Når vurderinger av nasjonal sikkerhet i stor grad er avhengig av fagkompetansen i hvert enkelt departement, kan viktige sikkerhetsaspekter i enkelte tilfeller risikere å bli oversett – særlig i en sektorielt organisert forvaltning. Økt involvering av berørte aktører skaper et større nødvendig koordinasjonsbehov, selv om dette samtidig utfordrer etablerte ansvarsforhold.

Til tross for utfordringer fremstår tidligfasen i store prosjekter som et egnet tidspunkt for å løfte inn sikkerhetsmessige hensyn. Å inkludere slike perspektiver allerede i konseptfasen – når handlingsrommet er størst – kan bidra til å styrke investeringens langsiktige robusthet.

Redusering av utredningsinstruksen

Hvis større hensyn blir tatt til sikkerhetsperspektiver i statlige investeringer, vil dette kunne endre hvordan prosjekter vurderes og prioriteres. I dag er det naturlig at teknisk-økonomiske vurderinger spiller en sentral rolle i beslutningsunderlaget. Samtidig kan økt vekt på sikkerhetsmessige hensyn innebære at også politiske og strategiske vurderinger får større gjennomslag. Et slikt skifte vil sannsynligvis også ha økonomiske konsekvenser.

Selv om det finnes spørsmål når det gjelder å inkludere samfunnssikkerhetsperspektiver i store statlige utredninger, får vi håpe at jeg maler fanden på veggen – men NSM har allerede kommet med sin anbefaling: «Utredningsinstruksen bør inkludere krav om hensyn til nasjonal sikkerhet.»

At samfunnssikkerhet i utredning av statlige prosjekter ikke bør være vilkårlig, og at det bør håndteres på en systematisk måte, er det for så vidt ikke vanskelig å være enig i. Men spørsmålet er om det er utredningsinstruksen som bør inkludere krav som nasjonal sikkerhet: Instruksen er generell og legger ikke føringer for hvilke samfunnsproblemer som skal løses.

Dette kan skape et dilemma: behovet for økt oppmerksomhet på samfunnssikkerhet på den ene siden og risikoen for at et slikt fokus på den andre siden skaper en «sikkerhetisering» og begrenser rommet for diskusjon om alternative løsninger. En mulig konsekvens av en slik (u)balanse risikerer å redusere utredningsinstruksen fra å være et godt verktøy til formalia.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Valestrand, E. T. (2025). Samfunnssikkerhet og beredskap i utredning av statlige prosjekter. Stat & Styring, 35(3), 62-65. https://doi.org/10.18261/stat.35.3.10

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0