Tiden går, hierarkiet i staten består

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 3/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalartikkel. Lenke nederst i teksten. 

Staten har mange oppgaver, og nye og komplekse utfordringer medfører et press på budsjetter, menneskelige ressurser og politisk kapasitet. Problemløsning, myndighetsutøvelse og tjenesteyting finner sted innen, og i samspill mellom, departementer, etater og direktorater. Hvordan staten er organisert, utgjør grunnlaget for å forstå muligheter for effektivisering, bedre bruk av data samt omstilling og endrede prioriteringer. Utforming av organisasjonen viser til a) hovedstrukturen i form av departementer og direktorater, b) samordning og samspill mellom departementer og mellom direktorater samt grader av delegering av myndighet og faktisk innflytelse.

Staten kan forstås som et hierarkisk organisatorisk system, hvor det er ulik grad av myndighet etter nivå. I et departement vil man finne statsråd, departementsråd, ekspedisjonssjef og avdelingsdirektør i et departement. I relasjonen departement–direktorat utfører sistnevnte oppgaver på angitt myndighet fra førstnevnte. Vi tar her hovedstrukturen i form av departementer (og tilhørende mandat og intern organisering), direktorater (og tilhørende mandat og intern organisering) samt ministerstyret og mål- og resultatstyring som gitt. Søkelyset rettes mot innslag av og aktuelle utviklingstrekk knyttet til avbyråkratisering og mulig nedbygging av hierarkier i departementene.

Det teoretiske grunnlaget er organisasjonsformen byråkrati. Sentrale trekk ved byråkrati er:

1. Regelstyring gjennom formaliserte prosesser og prosedyrer. Vi tar ikke opp styringsmekanismer og innslag av slikk regelstyring her.
2. Klar og formalisert arbeidsdeling mellom roller og organisatoriske enheter. Dette utgjør den horisontale dimensjonen i et byråkrati. Her vil det være lite konkret samarbeid mellom de sideordnede enhetene direkte. Planlegging og samordning mellom enheter utføres på de øverste nivåene i en byråkratisk organisasjon. Stort innslag av direkte samordning, samspill og oppgaveløsning mellom enheter på tvers og formell og uformell anvendelse av personell over formelle organisatoriske grenser utfordrer dette hierarkiske elementet. Dette er mekanismer som kan forstås som en sekundærstruktur i organisasjonen.

For å fange opp innslag av horisontal kontakt og samarbeid er det viktig å skille mellom flere nivåer. Vi tar her for oss samspill på tre nivåer:

• mellom departementer
• mellom avdelinger i et departement
• mellom seksjoner (eller andre underenheter) i en departementsavdeling.

1. Hierarkisk styring gjennom linjeorganisasjonen. Dette utgjør den vertikale dimensjonen i et byråkrati. For å sikre kontroll og styring vil det være stor grad av sentralisering og saksbehandling og oppgaveløsning som følger nivåene i linjeorganisasjonen i et rendyrket hierarki. Den vertikale dimensjonen kan analyseres gjennom å studere saksbehandling og problemløsning i saker som a) primært angår et departement, og b) saker som flere departementer knytter interesse til, som følge av større oppmerksomhet om komplekse problemer, og prioritering av tverretatlig samordning.

Artikkelen bygger på etablert teori og kunnskap om organisasjonsutforming samt forståelse av det norske politisk-administrative systemet. Empirisk trekker vi på flere egne case-baserte undersøkelser av organisering av norske departementer, DFØs undersøkelse av departementene i en brytningstid samt flere analyser om tverretatlig samordning. Ut fra datagrunnlaget og analysene kan vi peke på drivkrefter og mekanismer og antyde noen utfordringer og utviklingstrekk ved hierarkiet i den norske statsforvaltningen. Samtidig må det understrekes at vi ikke har data som gir et godt nok grunnlag for en entydig og generaliserbar beskrivelse av innslaget av hierarkiske og ikke-hierarkiske elementer i 2025, eller hvordan innslaget av hierarki har utviklet seg over tid fram til i dag.

Gjenstridige problemer og tverretatlig oppgaveløsning mellom departementer

Det er i dag større oppmerksomhet om samfunnsmessige utfordringer på tvers av sektorer og gjenstridige problemer og tilhørende fokus på samordning og styring på tvers av sektorer, departementer og etater. Dette kan forstås dels ut fra dokumenterte problemer og oppgaver som krysser organisatoriske grenser, som terror, sikkerhetsutfordringer knyttet til Ukrainakrigen, klima og ekstremvær, og dels ut fra ut fra endret fokus på og interesse for organisatoriske «siloer» og nødvendigheten av bedre samordning mellom departementene.

Ønsket om tverretatlig samordning kommer til uttrykk i offentlige dokumenter og statlige lederes situasjonsforståelse. Den nye analysen fra DFØ peker på at det er høyere bevissthet om behovet for samordning (mellom departementer) enn tidligere. Vår tolkning er at dette henger sammen med en noenlunde felles forståelse av statens primærstruktur, hvor kombinasjonen av ministerstyret, mål- og resultatstyring og etablerte arbeidsmåter gir linjeorganisasjonen og hierarkiet forrang.

Et konkret uttrykk for tverretatlig samordning er strategien for departementsfellesskapet. Her heter det at man skal bidra til en større helhet i utvikling og gjennomføring av politikk gjennom bedre samarbeid og forankring på tvers mellom departementene. Det er her opprettet kjernegrupper på en rekke områder, inkludert utsatte barn og unge, klima og omstilling, strategisk og sikker IKT samt vann og avløp. Her skal man med utgangspunkt i samspill mellom berørte departementsråder jobbe på nye måter over tid.

Et annet konkret uttrykk for tverrgående samordning er arbeidet med sammenhengende tjenester og livshendelser. Her tar man utgangspunkt i syv hendelser i folks liv og søker å bygge helhetlige, samordnede og brukerrettede tjenester på tvers av sektorer og tilhørende virksomheter. Eksempler på slike hendelser er alvorlig sykt barn, starte og drive en bedrift og dødsfall og arv. I dette arbeidet har man benyttet en rekke metoder og tilnærminger, inkludert tjenesteinnovasjon, «design thinking», smidige arbeidsmåter, eksperimentering og iterativ problemløsning. En evaluering fra Riksrevisjonen viser at det er en rekke utfordringer knyttet til dette arbeidet, inkludert samspillet mellom berørte departementer og etater. Hovedfunnene er:

• Det har gått for sakte å utvikle sammenhengende tjenester.
• Det er særlige utfordringer knyttet til samordning og styring på tvers (av departementer og etater), finansiering og regelverk for deling av personopplysninger.

Vi har utviklet en modell for analyse og håndtering av gjenstridige problemer og tverretatlig samordning. Ved å benytte dette rammeverket kan man fange opp variasjon i oppgaver, utfordringer og organisatoriske løsninger. Sentralt i modellen er:

1. Trekk ved oppgaver, enhetenes interesse for disse og avhengigheter på tvers av sektorer, departementer og etater.
2. Forståelse av avstand og distanse mellom involverte enheter, som forskjell i virkelighetsforståelse og maktdistanse.
3. Organisasjonsinterne tiltak, inkludert underenheter, kompetanse og strategier knyttet til de tverrgående oppgavene.
4. Styring og samordning mellom organisasjoner, inkludert ledende departement, arenaer for samordning, konkret operativt samarbeid som involverer flere etater, prosjekt vs. varig tiltak samt ledelse av samarbeidstiltak.

Internt i et departement: avhengigheter og samspill mellom avdelinger

Et departement består av avdelinger. Disse avdelingene er typisk knyttet til politikkområder. Samtidig kan andre prinsipper for gruppering være aktuelle. Det finnes en ren juridisk avdeling i tre ulike departementer, hvor det er kompetanse på lover og forskrifter innen departementets ansvarsområder. Flere departementer har også opprettet egne avdelinger for etatsstyring av underliggende virksomheter.

Når gruppering etter politikkområder på denne måten kombineres med gruppering etter profesjon (jus) og funksjon (eierstyring), vil det være større avhengighet og krav til samspill mellom avdelingene. Et eksempel på dette er et departement som gjennomførte en full reorganisering for noen år siden. Endringen var initiert av ny departementsråd. Man la vekt på tendensen til «silotenkning», hvor avdelingene var for mye orientert om egne oppgaver og ansvarsområder. Da en stor del av politikken i departementet er basert på lover og forskrifter, er juristene en viktig profesjon. Man ønsket derfor et felles juridisk miljø i en egen avdeling. En strukturendring ble også sett på som en mulighet til å bryte opp etablerte nettverk, relasjoner og handlingsmønstre i departementet.

I den nye strukturen ble oppgaver, ansvar og roller endret og «skrudd sammen» på en helt ny måte. Ulike prinsipper for gruppering (politikkområde, fag og funksjon) ble kombinert. Man fikk tre avdelinger rettet mot ulike målgrupper og tjenester, en juridisk avdeling og en avdeling rettet mot å ivareta eierskapsfunksjonen. Dette åpnet for mye samspill mellom avdelingene. Å bygge inn avhengigheter i organisasjonen (framfor å rendyrke politikkområdene) var her langt på vei et bevisst strategisk valg. Dette skulle medvirke til en visjon om «et departement», en felles identitet for de ansatte, og bidra til at en sak blir belyst best mulig med bidrag fra flere avdelinger.

Den interne organiseringen av avdelingene ble standardisert. Alle avdelinger fikk nå likeartede seksjonsledere, som hadde et klart personalansvar for en gruppe av medarbeidere. Man skulle også ha ansvaret for et sett med oppgaver, som kan involvere medarbeidere fra andre seksjoner i tillegg til egne folk. Innen denne strukturen kan man i noen grad allokere og benytte medarbeidere på tvers av seksjoner og avdelinger. Samspill mellom enheter og fleksibilitet i bruk av personell finner dermed sted innen en standardisert grunnstruktur med like lederroller i de ulike avdelingene.

Det vil være områder hvor det er formalisert samspill mellom avdelinger, og områder med større innslag av uformell samhandling på tvers av avdelinger. For medarbeiderne medfører dette at man forholder seg til flere ledere, både egen seksjonsledere med personalansvar og seksjonsledere som man utfører arbeid for. Samtidig er det et dilemma hvor mye av tidsbruken på tvers av enheter det er hensiktsmessig å formalisere. Å jobbe på tvers av disse organisatoriske grensene har sine utfordringer og er typisk lettest å håndtere for medarbeidere med lang fartstid i organisasjonen. Saksfeltene i departementer består, men ble organisert på nye måter etter endringen. Dette medførte nye rolle, nye arenaer og at mange har fått nye kollegaer i de nye seksjonene. Når man jobber mye på tvers av avdelinger, kan det trekkes på etablerte relasjoner med grunnlag i den gamle strukturen. Disse relasjonene er basert på tillit og reduserer barrierene for kontakt og informasjonsutveksling på tvers av avdelinger. Man kan spørre tidligere kollegaer direkte eller benytte disse til å formidle kontakt og informasjonen.

Et hovedpoeng når det gjelder tverrgående organisering internt i et departement, er at avhengigheter og samspill mellom avdelinger i stor grad er påvirket av hvilke prinsipper for gruppering som ligger til grunn. I det aktuelle departementet har man bevisst bygget inn avhengigheter, noe som åpner for større kontakt, informasjonsutveksling og samarbeid mellom avdelingene.

Innen avdelingen: team og fleksibel organisering

Etter år 2000 ble det i større grad benyttet teambaserte strukturer i departementene. Man gikk delvis bort fra den tradisjonelle hierarkiske strukturen med seksjoner til en mindre fast og mer fleksibel og teambasert organisering av avdelingene. Bakgrunnen var typisk for «rigide» genser mellom seksjonene, ønske om mer fleksibel bruk av personell og større innslag av teamarbeid. Endringene omfattet 20 av 104 departementsavdelinger. Vi har gjort flere casestudier av slike strukturer på to ulike tidspunkter.

I en avdeling ble det gjort en radikal endring av strukturen og arbeidsmåten rundt 2005. Ønskene fra de ansatte og ytre inspirasjon bidro til at man opprettet en rekke team i avdelingen. Disse skulle være medarbeiderstyrt. Avdelingsdirektørene deltok ikke selv i teamene, men de skulle være kollektivt ansvarlig for teamene. Etter noen år fant man ut at dette ble for radikalt, og avdelingsdirektøren gikk inn i teamet. Avdelingsdirektøren har etter dette hatt et personalansvar for en gruppe medarbeidere og oppgaveansvar for (typisk) to team. Viktige virkemidler for fleksibilitet har vært:

• Ledergruppen går med jevne mellomrom gjennom samlet arbeidsfelt i lys av et aktuelt politisk fokus. Dette kan resultere i nye konstellasjoner av oppgaver.
• Oppgaveansvaret roteres mellom avdelingsdirektører, og med jevne mellomrom skifter seksjonslederne team mellom seg. Dette gir over tid en bedre helhetsforståelse.
• Det tas initiativ til å skifte arbeidsområder for de ansatte. Dette antas å bidra til en positiv dynamikk i avdelingen og variasjon og kompetanseutvikling for de ansatte. Når man jobber med et mangfoldig oppgavesett over tid, fører dette til at man blir bredt orientert i avdelingens arbeidsoppgaver og kan «tenke helhet».
• Fleksibilitet ved nyansettelser. En stilling er knyttet til en avdeling, ikke til en bestemt team eller arbeidsfelt.

En annen avdeling opplevde også for rigid arbeidsdeling. Oppgavene ble «skrudd sammen» på en ny måte ved at det ble opprettet ti team. Antallet team og innholdet i disse ble dermed frakoplet fra antallet seksjoner og deres ansvarsområder. Man fikk dermed ulike lederroller på nivået under ekspedisjonssjef: en rolle som seksjonssjef som kombinerte personal- og oppgaveansvar, og en rolle med oppgaveansvar uten personalansvar.

Slik lederen for avdelingen opplever det, ble det klare positive effekter av denne endringen. For det første ble det større identitet knyttet til avdelingen. Man opplevde også at den tydelige endringen i struktur, med helt nye lederroller, mindre oppgaveenheter og større fleksibilitet, bidro til en annen dynamikk i arbeidet. Det pekes på at man klarte å bygge opp mange medarbeidere.

Samtidig var det noen utfordringer ved den nye strukturen i avdelingene. For det første var det ikke samsvar mellom den nye lederrollen (uten personalansvar) og de formelle systemene i departementet. Saksarkiver og formelle systemer fulgte den gamle seksjonsstrukturen. For det andre var det stor kompleksitet internt i avdelingen, der noen deltok i et team, noen i to team og andre i tre team. Ut fra disse forholdene justerte man strukturen. Man fjernet lederrollene som ikke hadde personalansvar, og satt igjen med seksjonssjefer med personal- og oppgaveansvar. Endringene hadde en oppfattet god effekt på kultur og arbeidsmåter, og man antok at etablerte praksiser, former for samspill og avdelingsidentiteten kunne videreføres i en mer standardisert struktur.

Vår analyse over viser at det er mange mulige virkemidler for å fremme fleksibilitet internt i en avdeling. Samtidig er det noen begrensninger i handlingsrommet har noen grenser. Dette er særlig aktuelt ved to strukturelle elementer. I en avdeling ble en endring oppfattet som en «vingeklipping» av lederne for seksjonen, og man gav deretter disse mellomlederne en rolle i respektive team. En annen avdeling prøvde ut en løsning som viste seg å utfordre det formelle saksbehandlingssystemet og de etablerte lederrollene i departementet. Funnene tyder på at roller og ansvar bør være i samsvar med hierarkiet i organisasjonen, hvor enhetslederen ivaretar både et personal- og et oppgaveansvar. Dette medfører å unngå rene medarbeiderstyrte team, unngå formelle lederroller uten personalansvar, etablere et klart personalansvar samt å fordele oppgaveansvaret mellom de aktuelle avdelingsdirektørene på en tydelig måte.

Ut fra DIFI-rapporten fra 2012 og team som «tidsriktig» mote for organisering kunne man forvente en videreføring av disse strukturene som utfordrer hierarkiet i departementene. Vi har ikke funnet forskning eller rapporter som gir indikasjoner på en slik utvikling. Den nye DFØ-rapporten, som bygger på intervjuer med 30 informanter på tvers av departementene, støtter heller opp om de begrensningene som vi påpeker ovenfor. I DFØ-rapporten heter det at for tverrgående samordning er formalisering, linje og representativitet det typiske heller enn «å ta utgangspunkt i hva som skal gjøres og hvilken kompetanse oppgaven kreves» (side 43). Når man organiserer arbeid i prosjekter, kan det formelle «rigget» ofte bli veldig stort. Det oppleves også at mellomledere ofte ikke tør å slippe taket når man benytter tverrgående arbeidsgrupper og prosjekter.

Vertikal struktur og lojalitet til hierarkisk linje

En mer fleksibel organisering bidrar til større kompleksitet, flere relasjoner og ofte innslag av rolleuklarhet. Når det gjelder delegering, skal alle saker i prinsippet skal følge linjen. Styring og rapportering skal gjennom de ulike leddene i hierarkiet. Vår analyse fra 2017 finner at det åpnes også for en viss delegering i en studie av avdelinger i to departementer. Rollen som seksjonsleder beholdes imidlertid som en formell linjelederrolle. Det er flere forhold som bidrar til å holde ved like denne hierarkiske grunnstrukturen. For det første bidrar hensynet til statsrådens konstitusjonelle ansvar til å vektlegge kontroll og formell saksbehandling. For det andre er det et viktig hensyn til å ikke «vingeklippe» lederne for seksjonene ved å frata dem oppgaver og oppfølgingsansvar. Beskyttelse av karrieresystemet i linjen, fokus på lederutvikling i staten og samsvar med det formelle saksbehandlingssystemet kan også trekke i samme retning.

DFØ-rapporten fremhever likeartede forhold. Her heter det:

Departementene er hierarkiske organisasjoner, der behandling i linjen er hovedregelen. På denne måten foretas det både den nødvendige kvalitetssikringen og også siling av saker som skal på statsrådens bord.

Linjeorganiseringen har mange styrker og er viktig for å sikre at det konstitusjonelle ansvaret blir ivaretatt på en god måte. Det er ingen som tar til orde for å endre at linjebehandling skal være hovedregelen.

Informantene her peker imidlertid på mulige justeringer av denne hierarkiske saksbehandlingen. Her inngår forslag om differensiering av kvalitetssikring av saker etter risiko og vesentlighet, delegering av rutineoppgaver nedover i organisasjonen samt at utviklingsorienterte oppgaver kan organiseres på en annen måte enn i linjen.

Vi vil framheve at et viktig poeng er at den horisontale og vertikale dimensjonen ikke må forstås isolert. Av særlig interesse er økt vekt på gjenstridige problemer og tverretatlig samordning. Viktige spørsmål framover er: Hvordan kan man finne en god balanse mellom håndtering i regjeringskollegiet, møtearenaer for departementsråder, prosjekter og arbeidsgrupper og direkte kontakt mellom ansatte i ulike departementer? Hvordan kan man unngå at denne sekundærstrukturen blir for hierarkisk?

Avslutning

Denne artikkelen tar for seg formell organisasjonsstruktur inkludert prinsipper for gruppering, innslag av hierarki og mellomlederroller. Strukturen legger rammer for etaters, lederes og ansattes prioriteringer, handlinger og samhandling. Man kommer heller ikke utenom de strukturelle elementene når nye «oppskrifter» tas i bruk, som smidige arbeidsmåter, tjenesteinnovasjon, nye bygg og arbeidsplasskonsepter, kunstig intelligens, datadeling og lederutvikling. Endrede prioriteringer og håndtering av knappe ressurser vil finne sted i en gitt struktur og medføre endringer i denne.

Når det gjelder det hierarkiske elementene i staten, har vi vektlagt departementene og skilt mellom en horisontal dimensjon og en vertikal dimensjon. På denne måten får vi fram ulike utviklingstrekk, som entydig økt fokus på oppgaveløsning på tvers av departementer, betydningen av primærstrukturen for samspill mellom avdelinger, begrensninger ved bruk av team og endringer i seksjoner samt forhold som bidrar å vedlikeholde de vertikale elementene og sikre lojalitet til linjeorganisasjonen. Vi har dermed bidratt til en mer nyansert forståelse av de hierarkiske elementene inkludert spenninger og dilemmaer knyttet til disse. I en situasjon med knappe ressurser, stor endringsgrad, økt potensial gjennom digitalisering og KI, spredning av mer iterative og smidige arbeidsformer vil presset mot vertikal styring, linjeorganisasjonen og hierarkiet trolig øke. Min hypotese er at dette «møtet» vil arte seg dels som en kamp med saklige argumenter (inkludert fordelene knyttet til sektorhierarkiene og styringssystemet) og dels som et møte med innarbeidede arbeidsmåter, institusjonelle praksiser og kulturer i departementene.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, i titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Nesheim, T. (2025). Tiden går, hierarkiet i staten består. Stat & Styring, 35(3), 71-77. https://doi.org/10.18261/stat.35.3.12

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0