Dobbel virkemiddelbruk i klimapolitikken? Eller supplerende?

I 2009 skrev jeg en artikkel i tidsskriftet Samfunnsøkonomen, sammen med min tyske kollega Christoph Böhringer, med tittelen «Satsing på fornybar kraft = satsing på kullkraft». Hovedbudskapet i artikkelen var at så lenge vi har et kvotesystem som omfatter blant annet kraftsektoren, vil støtte til fornybar kraft også komme kullkraft til gode.

Hvorfor? Fordi økt tilbud av fornybar kraft fører til lavere kvotepris, noe kullkraftprodusenter tjener på. Et eksempel på utilsiktet effekt av dobbel virkemiddelbruk i klimapolitikken.

Artikkelen fikk en del oppmerksomhet, ikke minst av den negative sorten. Da NRK intervjuet meg om saken, ble de visstnok kontaktet av en professor som mente at NRK burde stoppe å sende innslaget.

Den engelske versjonen av artikkelen er den mest siterte artikkelen min, så analysen og resonnementet holder nok vann – gitt antakelsene vi la til grunn. Men var antakelsene rimelige? Økonomer er kjent (eller beryktet) for sine mange antakelser. En kjent økonomvits handler om en fysiker, en kjemiker og en økonom som strander på en øde øy, uten noe annet enn en hermetikkboks. Hvordan åpne boksen? Økonomens løsning: Anta at vi har en boksåpner.

Den sentrale antakelsen i studien vår var at antall utslippskvoter var gitt, slik at samlede utslipp også var helt gitt. Dermed fører lavere utslipp i én bedrift til økte utslipp i en annen bedrift. Kvoteprisen påvirkes, ikke samlede utslipp. Det var en diskutabel antakelse i 2009, og enda mer i 2026. Mer om dette under.

En tvilsom antakelse

I Norge har vi hatt et stort innslag av dobbel virkemiddelbruk i kvotepliktig sektor (som omfatter elektrisitet, industri, petroleum, luftfart og nå sjøtransport). Eller er det riktigere å kalle det supplerende virkemidler, som har en mer positiv klang?

Når er det fornuftig og når er det ufornuftig med virkemidler rettet mot kvotepliktig sektor?

Et eksempel er CO2-avgiften vi har hatt for olje og gass og innenriks luftfart. Sistnevnte ble fjernet i statsbudsjettet for i år, mens regjeringen nå vurderer effektene av å fjerne den for olje og gass. Regjeringen beskriver det som «uhensiktsmessig dobbel virkemiddelbruk», og skriver at avgiftsfritaket «vil gi en mer effektiv klimapolitikk ettersom avgift i tillegg til kvoteplikt har begrenset eller ingen klimaeffekt.»

En kjent økonomvits handler om en fysiker, en kjemiker og en økonom som strander på en øde øy, uten noe annet enn en hermetikkboks. Hvordan åpne boksen? Økonomens løsning: Anta at vi har en boksåpner

Her virker det som regjeringen antar det samme som vi gjorde i 2009, nemlig at kvotemengden er gitt. Men er det rimelig?

Det er flere grunner til at dette er en tvilsom antakelse. I 2018 ble det innført en regel som innebærer at dersom det er mange kvoter i omløp ved årsskiftet, utsteder EU færre kvoter. Kvotene blir i stedet slettet. Reduserte utslipp som følge av norsk CO2-avgift vil derfor føre til at flere kvoter slettes og samlede utslipp faller.

En annen grunn til at antakelsen er tvilsom er det vi ser i dagens klimadebatt i EU. Høy CO2-pris sammenlignet med resten av verden gjør at sentrale politikere som Tysklands kansler Friedrich Merz stiller spørsmålstegn ved kvotesystemet.

Resultatet kan bli at flere kvoter gjøres tilgjengelig. Markedet har forstått alvoret: Den siste måneden har kvoteprisen falt med cirka 20 prosent. Supplerende virkemidler rettet mot kvotesektoren, som bidrar til å presse kvoteprisen nedover, er derfor ikke bortkastet. Om det er fornuftig eller ikke kan likevel diskuteres, og vil avhenge av hva slags virkemiddel det er snakk om.