Hva er klimaeffekten av statsbudsjettet?

Denne uka legges statsbudsjettet fram. Budsjettet for 2023 bestod av rundt 1700 poster, og var på over 1,7 billioner kroner, så her er det mye å være uenige om. Ikke alle postene får like mye oppmerksomhet – naturlig nok.

Utslippene av CO2 og andre klimagasser avhenger av en rekke faktorer som i liten grad påvirkes av statsbudsjettet

Knut Einar Rosendahl
Professor i samfunnsøkonomi og leder for TBU klima

De siste årene har det blitt stadig mer søkelys på klimaeffekten av statsbudsjettet. Det vil si: I hvilken grad bidrar budsjettet til å redusere de norske utslippene av klimagasser? Vi har ambisiøse klimamål og -forpliktelser, og statsbudsjettet er et av de viktigste politiske instrumenter for å nå målene våre. Det står også tydelig i den norske klimaloven fra 2017 at regjeringen skal redegjøre for utslippseffektene av statsbudsjettet.

Klima- og miljøminister Espen Barth Eide har sagt at «vi vil telle utslipp som vi teller penger, og da er det naturlig å legge fram dette med statsbudsjettet». I fjor la regjeringen fram en «Klimastatus og -plan» (også kalt «Grønn bok») sammen med budsjettet for 2023, noe den beskrev som «et nybrottsarbeid i norsk klimapolitikk». Her gis det blant annet en overordnet gjennomgang av regjeringens klimaplan mot 2030, samt en mer detaljert gjennomgang av framlagt budsjett. For en håndfull poster ble det anslått hvor mange tonn utslippene ville falle som følge av budsjettforslaget. I etterkant av budsjettfremleggelsen kom flere opposisjonspartier med alternative forslag og beregninger, og det ble en diskusjon om hvem som kuttet mest utslipp i sine budsjetter. Hvem hadde rett?

Mye som blir bestemt utenom budsjettet

Det er også verdt å merke seg at en samlet utslippsberegning av hele budsjettet manglet i Grønn bok. Hvorfor?

Det korte svaret er at det er vanskelig. Jeg er leder for Teknisk beregningsutvalg for klima (TBU klima), og vi skal i henhold til vårt mandat «foreslå metodar for berekningar av klimaeffekt av statsbudsjettet». Noen anbefalinger har vi allerede levert, og de er i stor grad innarbeidet av regjeringen. Vi skal levere vår endelige rapport før jul og vil da komme med våre samlede anbefalinger. Men allerede nå er det verdt å peke på hvorfor det er vanskelig å telle utslipp, i alle fall hvordan budsjettet vil påvirke utslippene framover.

For det første er det viktig å huske på at utslippene av CO2 og andre klimagasser avhenger av en rekke faktorer som i liten grad påvirkes av statsbudsjettet. Det gjelder for eksempel den økonomiske utviklingen, internasjonal teknologiutvikling og energipriser. Sentrale deler av klimapolitikken bestemmes dessuten av EU, og mye viktig norsk politikk bestemmes utenom statsbudsjettet. Noen av disse faktorene har man brukbar oversikt over, andre er mer uforutsigbare.

For det andre er sammenhengen mellom politikk og utslipp langt fra sikker. Grunnplanken i norsk klimapolitikk er CO2-priser, dels via CO2-avgifter og dels via EUs kvotepriser. I Grønn bok ble utslippseffekten av å øke CO2-avgiften anslått. Dette er altså en budsjettpost det er mulig å regne på. Forvaltningen har tilgang til ulike modeller for norsk økonomi som kan brukes. En modell er imidlertid ingen fasit – et kjent uttrykk er at «all models are wrong, but some are useful». Effekten av en avgift avhenger til syvende og sist av hvordan bedrifter og individer responderer på avgiften.

Vanskelig å regne effekten av flere budsjettposter

Selv om utslippseffekten av en CO2-avgift er usikker, vet vi tross alt omtrentlig hvor stor effekten er. For andre poster er det mer innfløkt. Hva er for eksempel utslippseffekten av momsfritak på elbiler? Det fører opplagt til at flere kjøper elbil, men i hvilken grad fører det til mindre bruk av fossilbiler? Her er kunnskapen mer mangelfull, selv om det finnes noe relevant forskning. Og hva med byvekstavtaler, som skal bidra til mindre bilbruk i byene? Det er opp til kommunene hvordan de vil bruke pengene – i alle fall til en viss grad. Hva blir da effekten på utslipp?

Stortinget bevilger penger uten å vite sikkert hvilke aktiviteter pengene vil brukes på. Slik bør det være

Knut Einar Rosendahl
Professor i samfunnsøkonomi og leder for TBU klima

Det siste reflekterer en generell utfordring for mange budsjettposter, nemlig at Stortinget bevilger penger uten å vite sikkert hvilke aktiviteter pengene vil brukes på. Et sentralt eksempel er Enova. Når Stortinget bevilger penger til Enova, vet politikerne i liten grad om pengene vil bli brukt på solceller, havvind eller elektriske lastebiler. Det er det opp til Enova å avgjøre, basert på mandatet og andre styringsdokumenter. Slik bør det også være.

Enova har en viktig rolle i norsk klimapolitikk, og har som mål å «bidra til raskere omstilling til lavutslippssamfunnet». I hvilken grad vil støtte til et knippe elektriske lastebiler føre til en raskere innfasing av elektriske lastebiler i Norge? Et viktig, men vanskelig, spørsmål. Hverken Enova selv eller regjeringen forsøker å anslå hvor stor denne mer langsiktige effekten er, rett og slett fordi usikkerheten er så stor. Det Enova beregner er utslippseffekten av de lastebilene som får støtte. I fjorårets Grønn bok ble slike direkte effekter tatt med. Utslippseffekten av støtte til teknologiutvikling er ikke anslått for noen budsjettposter.

Poster som er viktige, men vanskelige å regne på, kan risikere å bli lavere prioritert.

Knut Einar Rosendahl
Professor i samfunnsøkonomi og leder for TBU klima

Dette illustrerer også en fare ved å fokusere for mye på de budsjettpostene der man kan beregne utslippseffekter. Poster som er viktige, men vanskelige å regne på, kan risikere å bli lavere prioritert. Nylig kom det budsjettlekkasje fra regjeringen om at den vil opprette en garantiordning for private aktører som vil bygge fornybar kraft i utviklingsland. Ifølge utviklingsministeren er dette «det mest kraftfulle verktøyet Norge har tatt i bruk noensinne», samtidig som regjeringen ikke har tall på hvor mye budsjettposten vil kutte av utslipp.

Ikke bare virkemidler som påvirker utslippene

Det er også viktig å huske at det ikke bare er klimavirkemidler som påvirker klimagassutslippene. Hvis økt CO2-avgift hvert år kompenseres med lavere veibruksavgift, blir nettoeffekten på utslipp i veitrafikken lik null. Hvert år bevilges mange titalls milliarder kroner til ulike samferdselsprosjekter. Hva disse pengene brukes på vil selvsagt påvirke utslippene på lengre sikt. Skatteendringer for petroleumssektoren kan påvirke aktiviteten og utslippene på sokkelen, mens jordbruksavtalen påvirker innretningen av jordbruksproduksjonen og utslippene fra husdyrhold.

I Hurdalsplattformen står det at «klima og natur skal være en ramme rundt all politikk». Det blir spennende å se om dette gjelder budsjettet for 2024, og i hvilken grad forslagene vil bringe oss nærmere klimamålene våre. Hvor mye nærmere er det faktisk ikke helt enkelt å fastslå.