Hva trengs for å opprette et nytt direktorat?

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 3/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press.

Russlands fullskala krig mot Ukraina i februar 2022 resulterte i en enorm økning i UDs arbeidsbyrde på både eksportkontroll- og sanksjonsfeltet. Kapasitetsutfordringene for forvaltningen av disse fagfeltene ble tydelige. Det samme gjaldt behovet for spisset kompetanse. Dette var bakteppet for regjeringens beslutning i juni 2023 om å opprette Direktoratet for eksportkontroll og sanksjoner (DEKSA).

Direktoratet ble opprettet ved Kongelig resolusjon 9. februar 2024. Forvaltningsansvaret for de aktuelle regelverkene ble overført fra Utenriksdepartementet til direktoratet 1. januar 2025. DEKSAs oppdrag er å styrke arbeidet med eksportkontroll og sanksjoner gjennom internasjonalt samarbeid, mer veiledning, effektiv saksbehandling og samarbeid med andre nasjonale myndigheter. Politikkutforming og ledelse av internasjonalt arbeid forble Utenriksdepartementets ansvar. Departementet er også klageinstans for DEKSAs vedtak.

Etter et drøyt halvår i drift er vår konklusjon at opprettelsen har gått bra, men at arbeidet kunne vært langt mer effektivt med relativt enkle felles tjenester og verktøy. Dette er ikke minst tilfellet fordi DEKSA er et lite direktorat med bare 35 fast ansatte.

Her er våre tre viktigste læringspunkter til diskusjonen om hvordan staten kan legge bedre til rette for å opprette og drifte en ny offentlig etat.

1. Flere fellestjenester

Grunnleggende funksjoner i offentlige etater, som for eksempel IKT, arkiv, visuell profil og nettside krever i de fleste tilfeller offentlige anskaffelsesprosesser. Disse er svært tid- og ressurskrevende. I perioden mars 2024 til juli 2025 gjennomførte DEKSA seks offentlige anskaffelser. Omlag 2500 sider anbudsdokumentasjon måtte gjennomgås. Vi antar at vi brukte ca. tre årsverk med eksterne konsulenter/advokater i perioden. Det fantes ikke noe reelt alternativ til dette dersom vi skulle oppfylle lovens krav og samtidig holde tidsplanen for opprettelsen.

Fra februar til årsslutt 2024 var etableringen av DEKSA organisert som egen seksjon i UD. Da kunne UDs rammeavtaler og departementenes fellestjenester benyttes.

Fellestjenester som er tilgjengelige for departementene, som IKT og rammeavtaler på en rekke ulike fagfelt, er vanligvis ikke tilgjengelig for direktoratene. Fra 1. januar 2025, da DEKSA tok over forvaltningsansvaret fra UD og ble en selvstendig etat, ble derfor muligheten for bruk av fellestjenester svært begrenset. Departementenes rammeavtaler for konsulenter, advokatbistand og sikker post er eksempler på fellestjenester et lite direktorat kunne hatt god nytte av. Fellesavtaler for renhold og søppeltømming med sikkerhetsklarert personale samt gode avtaler for bestilling av rekvisita hadde også gjort det videre arbeidet enklere. Dette gjelder også felles IKT- og arkivtjenester.

2. Bedre styringsverktøy

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, DFØ, tilbyr sjekkliste for oppstart og opphør av statlige virksomheter. Versjonen som var tilgjengelig under opprettelsen, var riktignok fra 2017 (senere oppdatert i mars 2025), men ga relevante retningslinjer, særlig på det økonomiske og administrative området. Likevel gjenspeiler DFØs veileder ikke helheten i etableringsoppgavene. Den dekker i liten grad tid- og ressurskrevende sentrale komponenter i opprettelsen, som anskaffelser av IKT-tjenester og -utstyr, arkiv, visuell profil samt ansettelses- og omstillingsprosesser.

Til tross for all den erfaringen og kompetansen om etatsstyring som finnes i statsapparatet, er det overraskende lite informasjon som er strukturert og lett tilgjengelig når det gjelder faglig styring. DFØs veiledning er god og tydelig på det økonomiske og administrative feltet, men mangelfull når det gjelder den faglige styringen.

På et såpass politisert fagfelt som eksportkontroll og sanksjoner er det behov for klar rollefordeling og effektive prosesser for å tilpasse seg endringer i nasjonal og internasjonal politikk. For å sikre at DEKSA får nødvendige signaler om endringer i norsk politikk på en effektiv og korrekt måte, lot vi oss inspirere av Justisdepartementets system for faglig styring av Utlendingsdirektoratet. En egen instruks om faglig styring ble utformet i godt samarbeid mellom enheten med ansvar for etableringen og fagseksjoner i Utenriksdepartementet. Rutiner for faglig dialog ble skissert.

Vi savnet imidlertid – både da og nå – veiledning og tydelige standarder fra DFØ eller i departementsfellesskapet for hva som er effektiv og korrekt faglig styring, og hva som er en god rolledeling mellom departement og direktorat i det daglige arbeidet. Det samme gjaldt maler for nøkkeldokumenter som hovedinstruks og rapportering.

3. Mer forutsigbare rammebetingelser

På tross av at opprettelsen og det første halvåret i drift har gått bra, er forventningene til tjenestetilbudet fra et nytt direktorat høyt. Det er heller ingenting som tyder på at sikkerhetssituasjonen i lys av Russlands fullskala invasjon av Ukraina vil bedres på kort sikt – snarere heller motsatt. Eksporten av militært utstyr øker kraftig. For å at norske bedrifter skal være konkurransedyktig i et forsvarsmarked med sterkt voksende behov, forventes også raskere saksbehandling enn tidligere. Behovet for DEKSAs tjenester vil vokse framover.

DEKSA har samlet sett kun marginalt større saksbehandlerkapasitet enn man hadde i UD. Vi må også ha et administrativt oppsett som gjør det mulig å drifte organisasjonen på forsvarlig vis. Vi teller i dag 35 fast ansatte, men vi kan ennå ikke levere på de høye forventningene fra oppdragsgiver, næringsliv og akademia. Vi er også svært sårbare for ferieavvikling og sykdom. I skrivende stund er det behov for å drive en betydelig forventningsstyring overfor våre interessenter om hva som er mulig å få til med dagens ressurser.

Hadde vi hatt bedre tilgang til fellestjenester og rammeavtaler, ville behovet for administrative ressurser reduseres. Tilgang til felles ressurser ville også kunne bidra til riktig og raskere skalering av ulike funksjoner etter hvert som vi klarere ser behov.

DEKSAs viktigste ressurs er kompetente medarbeidere. Gitt at alle må være sikkerhetsklarert før ansettelse, tar rekrutteringsprosessene gjerne seks–åtte måneder. Med kort planleggingshorisont vil det være krevende å tiltrekke seg den rette kompetansen til rett tid. I en etableringsfase, hvor det er naturlig med noe vekst, ville det derfor være en vesentlig fordel med større forutsigbarhet om ressurser på lengre sikt enn ett budsjettår av gangen. Dette er en kjent utfordring for institusjoner i vekst, men ikke mindre viktig av den grunn.

En felles utfordring for statlig styring

Opprettelsen av DEKSA må kunne betegnes som vellykket. Etableringen kunne imidlertid vært mer effektiv med tilgang til administrative fellestjenester og flere felles verktøy for etablering og faglig styring. Fellestjenester kan også svare på flere av utfordringene knyttet til ressurstilgang og administrativ sårbarhet i små etater. Det er vår erfaring basert på etableringen av et av Norges nyeste direktorat, erfaringer vi antar er relevante for andre etater i etableringsfasen.

I norsk statlig sektor er det mye erfaring med etablering og styring av offentlige institusjoner. Det er derfor desto mer overraskende hvor lite som er gjort tilgjengelig for andre nyetableringer. Dette er en felles utfordring for god statlig styring.

Harriet Berg er nå Norges ambassadør til Hellas.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Berg, H. E. (2025). Hva trengs for å opprette et nytt direktorat ?. Stat & Styring, 35(3), 45-47. https://doi.org/10.18261/stat.35.3.7

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0