To spor for styring, ledelse og organisering av KI-utvikling i staten

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 3/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press. For kilder og fotnoter, se originalartikkel. Lenke nederst i teksten. 

Kunstig intelligens (KI) har gjort sitt inntog i det norske samfunnet og kommer med lovnaden om å fremme og forandre, disputere og forbedre både funksjonene, tjenestene og oppgavene staten løser for innbyggerne. Lovnaden knyttet til KI, kommer imidlertid med en rekke både hindre og risikoer som staten må forholde seg til for at både KI-utvikling og KI-implementering i staten skal bli vellykket. Fem aspekter er sentrale for lederne i staten å vurdere når KI gjør sitt inntog i deres statlige departement, etat eller foretak.

Forberedt men ikke fremoverlent

KI er kommet for å forandre samfunnet både langsomt og raskt – og gjør det allerede. Både mulighetene og risikoene er etter hvert kjent – i alle fall på papiret – for mange. Norge skårer høyt på å «være forberedt» eller klar for KI. Det vi ikke skårer like høyt på, er evnen til å utvikle, implementere og skalere KI – vi står på perrongen og er klar. Det kan synes som om det er tid for å se på hva som holder oss tilbake.

KI hylles og hates, men kan mest sannsynlig ikke unngås. Ansvarlig KI har derfor blitt avgjørende, og heldigvis er lovgivingen på vei. Det er viktig, og det er selvsagt også teknologien, men hva med ledelse?

For ledelse er det minst to ting ved KI som er viktig: Det er «hyllevarer» som allerede er utviklet i markedet, og som vi med mer eller mindre anstrengelse, kanskje uten store anstrengelser, vil tilegne oss over tid. Det er trygt å satse på, og lederne kan være mer eller mindre fremoverlent.

Og det er KI-teknologi som vi kan utvikle, som er ny, innovativ og enestående for visse funksjoner, produkter og tjenester i staten. Det ene eksempelet kan være språkmodeller som kan tas i bruk generelt for å effektivisere arbeidet, bare de tilpasses organisasjonens behov, det andre eksempelet vil for eksempel være sikkerhetssystemer som er bygget fra grunnen av.

Gitt slik KI-utviklingen ser ut i dag: Hvis staten skal klare å utvikle og implementere – og skalere – KI, krever disse to minst to spor: ett for disse hyllevarene og ett for nyutvikling fra grunnen. Våre funn peker på disse fem aspektene med anbefalinger for å lykkes med KI i staten. Se figur 5 for en modell av aspektene.

Styring – mellom klare forventninger og konkrete bestillinger

Det gis stadig klare forventninger om at statens institusjoner og virksomheter skal satse på KI. Det kommer fra statsministeren, digitaliseringsministeren og digitaliseringsdepartementet, for å nevne noen. I både forskning og praksis finner vi imidlertid at det er langt mellom forventning og styring. Det er ikke det samme.

Der forventningene er skyhøye, setter ikke staten god nok styring eller strategiske føringer for dette arbeidet. Det blir synlig i at forventningene uttales, men ikke følges opp for eksempel i bestillinger til direktorat eller institutter.

KI må styres, bestilles og kreves, og deretter må ressurser og økonomiske midler og omstillingsprosesser følge for at aktører i det offentlige skal levere på disse. Det er også avgjørende at det innenfor den norske staten gjøres prioriteringer av hvor vi skal satse på KI. Er det generelt, eller er det innenfor våre eksportsatsinger, eller er det der vi har størst suksess med det så langt, som innen maritime næringer, energi og industrinæringer eller innen helse?

Man bør i staten tilstrebe – utover en generell digitaliseringsomstilling der «hyllevare» og lavterskel KI prøves ut – å satse på noen store områder.

Forskningsrådets tildeling av seks store sentre blinket i alle retninger og slett ikke dit det var forventet. Det er gode prosjekter, men uten nasjonal styring og prioritering er ikke dette godt nok. Hvor ble det av helseforskning på KI, vår fjerde eksportsatsing og en av samfunnets største utgiftsposter, for eksempel?

Ledelse – strategiske valg under stor usikkerhet

Det er krevende å stake ut en kurs for virksomheten når teknologien utvikler seg så fort. Lederne får også med seg at det går an å hoppe på feil tog, hoppe på for tidlig – og for sent.

Men de vet også at for deres egen karriere kan det være verre å hoppe på for tidlig eller på feil tog enn for sent. Det er ikke fordi de ikke vil, men usikkerheten er nesten uholdbar å forholde seg til. Noen forskere innen strategi foreslår å ta inn hyllevarer og eksperimentere med disse «en masse». Da vil man i det minste ikke falle bak den generelle utviklingen, og det er en lavterskel risikostrategi.

Problemet med dette er at man heller ikke får noen fortrinn, særtrekk eller unike fordeler. Kan staten finne seg i å gå midt i flokken, ikke skille seg ut og ikke bidra til KI-løftet? Også her gjelder det evnen til å skille mellom å utvikle seg innenfor adopsjon av hyllevarer og det å utvikle noe nyttig. Begge kan skaleres – men med ulike fremgangsmåter.

Ledere bør tilstrebe å gjøre begge deler, men med en klar strategi for hver av disse – knyttet til sitt samfunnsoppdrag og funksjon.

Organisering – ulike typer tohendighet som løsningen

Det å innføre og bruke ny teknologi på kjente oppgaver for å løse disse mer effektivt, men også annerledes, befinner seg på en skala mellom disruptiv og inkrementell innovasjon. I private virksomheter kan man reorganisere hele virksomheten for å møte nye og endrede behov, selv om man ofte ikke gjør det. I stedet innfases endring som innebærer innovasjon, gjennom såkalt tohendig organisering.

I staten er det ofte helt klart at man ikke kan endre organisasjonsmodell brått. Funksjoner, tjenester og oppgaver som finnes, skal opprettholdes og leveres helt til de eventuelt erstattes av et fullverdig alternativ. Det ser derfor ut til å være få alternativer til en såkalt tohendig organisasjonsmodell for innføring av KI – det vil si at en del av virksomheten er rettet mot å levere, og en del av virksomheten er rettet mot å utvikle det nye.

I mange modeller vil disse forbli separate over lang tid. Det er imidlertid med KI-utvikling mulig å se for seg to løp. Det første gjelder tilpasning av hyllevarer som eksisterer i KI-markedet. Her kan man ha utviklerteam som tester hyllevarer til de fungerer i den gitte konteksten. Deretter kan sekvensiell og kontekstuell tohendighet brukes. Sekvensiell innovasjon betyr at medarbeidere bruker tid på å teste og utvikle løsninger i sitt område når det er mindre press på regulære aktiviteter. Kontekstuell innovasjon betyr at medarbeiderne setter av tid i hverdagen til å begynne å bruke, teste og tilpasse KI-nyvinningen i sitt arbeid.

Den andre gjelder utvikling av spesifikke tjenester og funksjoner for virksomheten. Her vil utviklerne jobbe lenger med dette og jobbe med å utvikle minimum «viable products» (MVPs) og pilotere og teste til det lar seg prøve i den reelle konteksten. For slike tjenester og produkter vil ikke en sekvensiell eller kontekstuell tilnærming være like god, for produktet er enda «full av barnesykdommer». Er det i strid med måten det drives på i dag, krever det at komplementære og dynamiske ferdigheter utvikles i takt med at produktet eller tjenesten modnes. Da må det tilpasses både i støttefunksjoner og kompetanse etter hvert som det ser lovende ut.

De to ulike tilnærmingene til KI kan illustreres som en utnyttende vs. utforskende strategi og en strategisk vs. ikke-strategisk tilnærming. Den strategiske tilnærmingen gir større sjanse for effektivitet og andre gevinster, mens de fremvoksende eller mer tilfeldige lavrisikostrategiene kan være ineffektive. Se figur 2 for illustrasjon.

Medarbeidere – klare, villige og kompetente eller snart utdaterte?

Medarbeidere beskrives ofte som «motstandere» av endring, men også ledere kan synes det er krevende å endre seg. KI kan kanskje være enda mer krevende for de som ikke er «født» digitale, og ikke vet hvordan KI-teknologien ser ut «inni», og så skal se for seg å tilrettelegge for at medarbeidere for eksempel sømløst skal samarbeide med en KI-agent.

Både ledere og medarbeidere varierer mellom de som «kaster seg ut i det» og lurer på «hva vi venter på» for å effektivisere og innovere, og de som fokuserer på risiko, etikk, etterprøvbarhet og ansvar. Det ser imidlertid ut til at for å kunne forstå og skape mening av KI-teknologi og systemer må man samhandle med dem og forstå selv hvordan de virker, og farer og risikoer – i alle fall i noen grad.

Medarbeidere synes å være langt mer «klare» og «villige» enn mange ledere tror. Det de skorter på i staten i dag, er ikke å være klare eller villige, men å ha kompetanse. Det vil si å ha fått tid og ressurser og kunnskap til å forstå, prøve ut og bruke KI-verktøy på jobb. Venter staten for lenge, risikerer de å løse sine oppgaver for dårlig og for sent – og bli irrelevante som arbeidsgivere. De drar dessuten med seg medarbeidere som er unge, og ikke får opplæring som unge i andre, mer KI-modne virksomheter får; kvinner, som bruker KI mindre om det ikke er regulert og forventet; og etablerte og fagsterke folk, som trenger å føle seg kompetente for å bytte ut tenkemåter og vaner.

Det er også forskjell på å utvikle mer generell KI-kompetanse og spesiell og teknologidrevet kompetanse, som mest sannsynlig krever andre typer grunnutdanning, fagmiljøer, kritisk masse, rekruttering og/eller omskolering.

Statlige aktører må gå opp alle disse stegene og finne ut hvor skoen trykker for våre medarbeidere. Hva skal til for at de skal bli klare, villige og kompetente, som er kjernen i det å være en motivert medarbeider? Og ikke minst: Hvem trenger vi, og hvor mange – med kritisk kompetanse?

Skalering – før toget går fra perrongen, må du vite hvor det skal

Det private næringslivet har på mange måter allerede vist hvilke veier staten ikke bør gå i KI-utviklingen. Mange store norske virksomheter har prøvd ut KI i det små, latt «de tusen blomster blomstre» og latt prosjekter og ideer få tid og ressurser til testing. Dette har også vært trenden i flere store norske statlige institusjoner, institutter og virksomheter.

Problemet for mange er at de erfarer at ideene er irrelevante for virksomheten, ikke har tatt hensyn til institusjonelle eller organisatoriske forhold, ikke er strategisk forankret, og at man mangler kompetanse som kan ta det som er utviklet, videre for eksempel på tvers i virksomheten. Det mange har utviklet med intensiv og krevende ressursbruk, lar seg altså ikke skalere.

For at noe skal la seg skalere, må det være en kobling mellom hvilken type «ny» KI det er – er det hyllevare eller egenutviklet? For det som her kalles «hyllevarer», bør utviklingsteamene jobbe på tvers av organisasjonen fra start, slik at det lar seg skalere.

For nyutvikling bør det som utvikles, om det lar seg realisere, være forankret i strategien fra start – med en klar plan om hva, hvordan og hvem den skal erstatte, eller hva den skal levere komplementært, slik at ikke innovasjonen når endestasjonen før den har forlatt perrongen.

Avslutning: Bli kvitt berøringsangsten – ta i bruk KI!

Disse fem rådene knyttet til KI-utvikling i staten, har som utgangspunkt at KI kan og bør utvikles, implementeres og skaleres i staten. Nå trår også den nye KI-EU-lovgivningen i kraft, noe som rammer inn og hjelper til med viktige aspekter som nivå av risiko, ansvar, etterprøvbarhet, etikk og bærekraft. Det gir tryggere rammer enn det som har vært hittil.

Men for å forstå denne lovgivningen og KI-teknologien må statens ledere ta den i bruk. Det betyr at mange ledere – både statsråder, administrative ledere og ledere på tvers av nivåer – må bli kvitt berøringsangsten med KI. Den må prøves og testes. Lederne må gå inn i det vi kaller «adaptive rom» i vår forskning, der de jobber med scenarioer, teknologiutvikling, små og storskala forsøk, og kommer i kontakt med hva det betyr for deres rolle, og aspektet og for styring, ledelse, organisering, medarbeiderutvikling og skalering. For hyllevare og for nyvinning. Ingen bør slippe unna med å ikke prøve begge deler.

For å opprettholde en relevant, konkurransedyktig og effektiv stat må styring og organisering av KI i staten skje gjennom samhandling med KI-teknologi av to typer: Den ene er den man kan utvikle uten å disruptere for mye på en gang, men det må finnes en strategi for at den ikke skal fremme ineffektivitet. Den andre – en mer innovativ tilnærming – må man beskytte, dyrke og utvikle på et høyt strategisk nivå for at den skal la seg realisere og gi verdi. Ulike tohendige løsninger og fremgangsmåter støtter disse utviklingsløpene. For staten, innbyggerne og medarbeiderne trenger begge formene for KI-utvikling – og det er ledelsens ansvar.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Nesse, S. (2025). To spor for styring, ledelse og organisering av KI-utvikling i staten. Stat & Styring, 35(3), 19-24. https://doi.org/10.18261/stat.35.3.3

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0