Tydelige direktører er etterspurt

Denne artikkelen ble først publisert i utgave 3/2025 av Stat & Styring, utgitt på Scandinavian University Press.

Hvilke muligheter har en direktør for en statlig etat til å løfte spørsmål i grenselandet mellom fag og politikk? Jeg stilte meg selv det spørsmålet da jeg i januar 2016, rett i etterkant av asylkrisen høsten før, skrev en kronikk der jeg tok til orde for å endre det internasjonale systemet med retten til å søke asyl. Det var høyst uvanlig at en etatssjef tok opp denne type grunnleggende spørsmål i full offentlighet. En ting ville være å lufte dette i et lukket seminar der det åpnes for høyttenkning, en annen sak er å skrive en kronikk.

Å skrive en slik kronikk innebar en risiko, slik jeg selv vurderte det i forkant. Jeg så for meg to parallelle debatter. Den ene om selve innholdet i kronikken, den andre om det faktum at jeg skrev den. Begge deler var potensielt eksplosivt.

Til min overraskelse ble mottakelsen stort sett positiv på begge fronter. At UDIs direktør kunne skrive at retten til å søke asyl burde opphøre i sin nåværende form, ville få år tidligere, ja når som helst før asylkrisen vi da nettopp hadde opplevd, ført til at kritikken ville haglet. I stedet fikk jeg bekreftet at debatten og virkelighetsforståelsen allerede hadde flyttet seg mange hakk. Det hjalp også at jeg hadde valgt en nøktern og erfaringsbasert inngang, uten noen antydning til innvandringsfiendtlighet. Utspillet ble stort sett møtt konstruktivt både blant de strenge og de liberale.

At jeg i det hele tatt gikk ut på denne måten, ble positivt mottatt i alle leire. Hvis noen i departementet hadde rynket på nesen de første dagene, ble det likevel fort klart at det ikke var noen stemning for refs.

Radikale utspill?

Er det dermed fritt fram for radikale utspill fra statlige toppledere? Ikke nødvendigvis og ikke alltid. Form og kontekst er viktig. Det skal jeg komme tilbake til.

Mitt utspill i 2016 om asylsystemet var kortfattet og overordnet, i motsetning til boka «Asylparadokset» som kom mye senere (våren 2025), og etter at jeg hadde sluttet som direktør. Kronikken inneholdt ikke et konkret forslag til handling eller oppfølging fra regjeringens side. I stedet dreide det seg om å lufte noen tanker om et system som høsten før hadde blitt utfordret både i Norge og Europa. Det var et forsøk på å dra i gang en debatt, uten å gripe inn i en pågående politisk prosess. Dessuten var det utpreget erfaringsbasert.

Et ganske annerledes eksempel var da jeg i 2013 tok til orde for at Norge burde avvikle prinsippet om ett statsborgerskap. Norge var da ett av få land i Europa og det eneste i Norden som ikke godtok dobbelt statsborgerskap. Jeg pekte på hvordan det norske regelverket i praksis ble uthulet av mange unntak slik at halvparten av nye statsborgere likevel fikk lov til å beholde sitt gamle i tillegg. Regelverket hadde den effekten at de aller fleste innvandrere fra ikke-vestlige land ble norske statsborgere, samtidig som mange av dem ble omfattet av unntak som gjorde at de kunne ha dobbelt statsborgerskap. Store innvandrergrupper fra EØS-land ble derimot aldri norske statsborgere fordi de ikke var villige til å gi opp sine opprinnelige (og verdifulle) statsborgerskap og heller ikke ble omfattet av unntakene.

På tidspunktet da jeg først tok opp dette, var det ennå ikke blitt et partipolitisk spørsmål. Så vidt jeg husker var det bare Venstre som hadde tatt et standpunkt i saken. Det gjorde det lettere for meg å være så tydelig. Først noen år senere ble saken satt på den politiske dagsordenen, og med virkning fra 2020 ble statsborgerloven endret slik at dobbelt statsborgerskap ble mulig for alle. Hvis dette hadde vært en partipolitisk kontroversiell sak i 2013, ville det vært vanskeligere å ta opp saken på samme måte. Jeg måtte funnet en annen faglig inngang, uten å konkludere like tydelig som jeg gjorde.

I mine første år som UDI-direktør, mellom 2012 og 2015 tok jeg flere ganger opp et helt annet spørsmål, nemlig at bosettingen av flyktninger i kommunene ikke fungerte godt nok. I årene før 2015 gikk bosettingen veldig tregt. Tusenvis av mennesker som hadde fått positivt svar på asylsøknaden ble likevel boende i asylmottak i lang tid. Staten hadde altså gitt dem rett til å bo i Norge, men kommunene stilte ikke nok bosettingsplasser til disposisjon. Å bosette flyktninger er frivillig for kommunene. Det går bra når viljen er til stede, men fungerer ikke når antallet som skal bosettes klart overstiger antallet som kommunene er villige til å ta imot.

Mislikt av politikere

Et sentralt poeng for meg den gangen var at det måtte etableres nye virkemidler for å få opp takten i bosettingen. Situasjonen var uholdbar slik jeg så det. Blant annet utfordret jeg prinsippet om frivillighet for kommunene. Det viktigste for meg var ikke hvordan dette ble løst, men at man fant en ordning som skapte samsvar mellom antallet som var klare til å bosettes og antallet som faktisk ble bosatt, og at ventetiden i mottak måtte ned. Kommunenes interesseorganisasjon KS ble irritert over min stadige påpekning av dette problemet. Jeg fikk aldri direkte beskjed fra departementet om holde tilbake, men via ulike kanaler skjønte jeg at enkelte politikere mislikte at jeg gjentatte ganger tok opp utfordringen med hvordan bosettingen fungerte offentlig, inkludert i debatter i radio og TV.

Etter 2015 ble for øvrig dette problemet langt på vei løst, først og fremst fordi asylkrisen førte til en mobilisering, også i kommunene. Og når de først hadde bygget opp et større apparat for bosetting og integrering, ønsket kommunene å holde apparatet i gang også i årene som fulgte da færre skulle bosettes. Da de mange Ukraina-flyktningene kom fra 2022, fikk vi en ny mobiliseringseffekt.

Men før problemet gikk over, så jeg det som min rolle å peke på utfordringen. Det var UDI som var nærmest til å se problemet fordi treg bosetting førte til at flyktninger som var bosettingsklare hopet seg opp i asylmottakene som UDI har ansvaret for. Samtidig var det ingen andre aktører som tydelig tok en tilsvarende rolle. Hvis jeg ikke bidro til å bringe saken til overflaten, ville den fått mindre oppmerksomhet.

Jeg kunne valgt å nøye meg med skriftlig kommunikasjon til departementet. Vi gjorde selvsagt det også, men det skulle mer til for å fange oppmerksomheten. Jeg fikk aldri beskjed fra departementet om å holde en lavere profil, men enkelte politikere både på Stortinget og i kommunene mente jeg gikk for langt.

Det var selvsagt også en rekke andre større og mindre saker der UDI og jeg tok opp problemstillinger med departementet. Ofte dreide det seg om å peke på et problem som UDI ikke kunne løse alene, og foreslå mulige veier videre. Noen ganger kan en løsning ligge i regelverket, andre ganger budsjettbehov, eller det kan være innspill til organisatoriske endringer eller andre tiltak som berører flere etater. Mitt inntrykk var at departementet og politikerne generelt ønsket at UDI skulle ta en aktiv rolle. Dessuten er det bedre både for et departement og for en underliggende etat at etaten selv tar aktive initiativ til utvikling av feltet de har ansvaret for, fremfor at departementet hele tiden må etterlyse idéer og innspill.

Klar støtte fra embetsverket

Det forventes at statlige etater skal gi faglige innspill til utviklingen av politikken. Selve politikken skal derimot overlates til politikerne. De fleste kan slutte seg til at det må være sånn. Likevel er det ikke alltid fullt så enkelt. Hvor slutter faget og når begynner politikken? På innvandringsfeltet er ikke dette skillet alltid like tydelig. Jeg vil tro at grensene kan være vanskelige å trekke opp også på en del andre områder.

For å ta det opplagte: En UDI-direktør skal ikke ha sterke meninger om hvorvidt innvandringspolitikken bør være streng eller liberal. Eller om innvandringen til Norge bør være høy eller lav eller et sted imellom. Det er politiske avveininger som må avgjøres gjennom demokratiske prosesser og debatt. Men ville det skade om også en UDI-direktør ga uttrykk for tydelige meninger om slike spørsmål? Ja, faktisk ville det kunne skade. UDI skal også iverksette politikken. Da kan ikke en etatsdirektør fremstå som aktivist for en politisk retning. Både politikerne og allmennheten må kunne stole på at politiske vedtak gjennomføres på en lojal måte. Skapes det tvil om det, forvitrer tilliten til forvaltningen.

Så lenge jeg eller UDI ikke ble mistenkt for å ha en innvandringspolitisk agenda, hadde vi et ganske stort handlingsrom for faglige innspill. Fra embetsverket i departementet har jeg hele tiden opplevd å ha en klar støtte til å ta opp faglige spørsmål på en synlig måte, selv om grensen mellom fag og politikk på innvandringsfeltet kan være flytende. Hvordan det tas imot av politikere er veldig personavhengig, og det var mange ulike statsråder i min tid som direktør, men også der har jeg for det meste opplevd stor åpenhet for innspill. Unntaket var en ny statsråd som kom inn i rollen med stor mistro til UDI. Det var krevende en stund. Forholdet gikk seg imidlertid til etter hvert, og ble til slutt preget av tillit.

Offentlige innspill til politikken bør ikke bare ha en faglig begrunnelse. Timing kan også være viktig. Noen år før jeg ble direktør, men var en del av UDIs ledelse, hadde jeg ansvaret for en høringsuttalelse i forbindelse med en lovendring. Å avgi en høringsuttalelse er i seg selv kurant. UDI foreslo en annen løsning enn den som var sendt ut på høring. Senere, etter at regjeringen hadde konkludert og sendt saken til Stortinget, ble høringsuttalelsen fanget opp av NRK. Jeg sa ja til å bli intervjuet og gjenga bare det som sto i uttalelsen. Neste morgen var oppslaget på Dagsnytt at UDI kom med sterk kritikk av regjeringens lovforslag. Politisk ledelse var ikke fornøyd.

Her var det timingen av intervjuet som var hovedproblemet, ikke høringsuttalelsen. Det var en feilvurdering å stille til intervju etter at regjeringen hadde konkludert og saken lå til behandling i Stortinget. I stedet burde jeg bare henvist til det vi hadde skrevet da saken var på høring.

Forventer en mer aktiv rolle

Forholdet mellom direktorater på den ene siden og departement og politisk ledelse på den andre, dreier seg om både politisk kultur og forvaltningskultur. Etter at stadig flere oppgaver de siste tiårene er flyttet fra departementene til etatene, sitter mer av fagkunnskapen og nærheten til den operative virkeligheten også der ute. Dermed blir oppspill nedenfra viktigere for politikkutviklingen.

Men som nevnt handler det også om kultur. Mitt inntrykk er at det har vært en gradvis utvikling i retning av å etterspørre og forvente en mer aktiv og synlig rolle for etatene og deres toppledere. Det er imidlertid ingen selvfølge at det skal være slik. En tidligere sjef for UDIs søsteretat i Danmark, fortalte meg at hvis hun hadde kommet med offentlige utspill som lignet på mine, ville hun blitt «fyret» på sekundet. Når vi hadde nordiske møter var også danskene opptatt av å renske ut alt fra referatene som potensielt kunne være politisk.

Jeg har hatt flere samtaler med andre statlige toppledere om slike spørsmål. Hvor langt kan vi gå? Hvor går grensen mellom fag og politikk? Hvor ønskelig er det at topplederne er synlige? Det er noen forskjeller avhengig av departement og fagfelt, og av og til kan det bero på den sittende statsråden (personen, ikke parti). Mitt inntrykk er likevel at trenden er klar. Det er i økende grad ønskelig at topplederne i staten skal gi tydelige faglige råd, og gjerne ha en synlig rolle. Dette ønsket kommer også oftere fram når toppledere skal rekrutteres.

Min erfaring er at godt gjennomarbeidede faglige innspill blir satt pris på. Og de veier ofte tungt i den videre beslutningsprosessen. Det betyr selvsagt ikke at faglige råd alltid blir fulgt. Andre hensyn, ikke minst politiske, vil kunne trekke i en annen retning. De faglige rådene dreier seg gjerne om hvordan ulike alternativer vil virke i praksis, om de kan ha utilsiktede effekter, hvor gjennomførbare de er, eller forslag til andre tiltak som kan bidra til de ønskede effektene. Eller det kan være nye initiativ fra fagetaten som kan bidra til å utvikle feltet.

Under Solberg-regjeringen fra 2013 til 2021 var det flere ganger uenighet om innvandringspolitikken mellom de fire partiene som utgjorde det parlamentariske grunnlaget. Det kunne være stor avstand mellom Frp på den ene siden og KrF og Venstre på den andre, særlig i spørsmål som gjaldt barn i asylsaker. Under forhandlinger mellom partiene hendte det noen ganger at de ble enige om å be UDI gi en selvstendig vurdering av konsekvensene av alternative løsninger, i stedet for kun å be om vurderinger fra statsrådens eget embetsverk. At UDI på denne måten ble oppfattet som en objektiv faginstans, uten slagside til støtte for noen av partiene, tok jeg som et tegn på at vi hadde lyktes med å fremstå med faglig tyngde og integritet.

Jeg tror definitivt at en fagetat kan påvirke politikken. Det er selvsagt en mer krevende balansegang på områder der det ikke er så lett å trekke et tydelig skille mellom fag og politikk, som for eksempel innvandringsfeltet. Politikerne er likevel avhengige av etatenes vurderinger av hvordan politiske tiltak virker i praksis og at etatene aktivt kommer opp med forslag til nye eller alternative tiltak som kan bidra til å nå politiske mål. Det hender dessuten at politikere foreslår tiltak som er vanskelige å sette ut i livet eller som kan ha negative effekter de ikke har sett. Eller som vil føre til mer byråkrati og komplisere utvikling av nye digitale løsninger. Da er tydelige etater ikke bare ønskelig, men helt nødvendig. Det bør det aldri være tvil om i dialogen mellom departement og etat.

Ytringsklimaet er romslig

At politikere likevel kan velge å se bort fra faglige råd, er deres privilegium. Noen ganger kan andre hensyn være politisk viktigere. Men de faglige innspillene må være en del av beslutningsgrunnlaget. Det har departementene og etatene et felles ansvar for å sikre.

Mitt utspill i 2016 om retten til å søke asyl kommer nok i en annen kategori enn det meste annet jeg har vært innom her. Det er mer grunnleggende og politisk, om enn ikke direkte partipolitisk. Det siste er viktig fordi jeg vurderte at jeg ikke blandet meg inn i en aktuell partipolitisk debatt. En del av vurderingen var også at jeg mente jeg kunne ta opp et såpass grunnleggende spørsmål uten at det av den grunn kunne stilles spørsmål ved min faglighet og lojalitet for øvrig. På det tidspunktet hadde vi akkurat lagt bak oss en stor asylkrise i Europa og Norge, som inkluderte at Norge ble eksponert direkte for asylsøkere som kom gjennom Russland til den norske grensen på Storskog. Tiden var moden for å reise denne type spørsmål. Det var ikke helt unaturlig at det var en som hadde stått midt oppe i krisen som gjorde det.

Jeg forventet ingen politisk oppfølging der og da. Så moden var saken tross alt ikke. Det er da også grenser for hvor mye en skarve etatsleder kan påvirke et så grunnleggende spørsmål. Dessuten er asylsystemet internasjonalt og ikke noe Norge kan endre alene. Jeg ble invitert til å utdype mine synspunkter i flere sammenhenger, også i departementet. Etter krisen i 2015 var jeg ikke alene om å tenke nytt på dette feltet. Regjeringen besluttet for eksempel å utrede hva slags handlingsrom Norge har innenfor internasjonale konvensjoner på asylområdet. Utredningen viste at det fortsatt var et handlingsrom som ikke var utnyttet.

Utspillet mitt i 2016 var ment som en spore til debatt. Det var gjennomtenkt fra min side. Jeg var trygg på resonnementene og følte et behov for å få det ut. At det ble tatt imot på en konstruktiv måte, var et tydelig signal om at ytringsklimaet er romslig. Statlige fagetater kan ha mye å bidra med, til nytte både for departementer og politikere og ikke minst for offentligheten for øvrig. For å sikre troverdighet og faglighet er det likevel noen røde streker man ikke bør trå over. Som statlig toppleder er man absolutt ikke politiker. Alt som ligner på aktivisme bør man holde seg langt unna.

Frode Forfang er aktuell med boken Asylparadokset som tar til orde for en grunnleggende endring av det internasjonale asylsystemet.

Teksten ble opprinnelig publisert på Scandinavian University Press. Det kan ha vært gjort mindre endringer i teksten, blant annet når det gjelder titler, mellomtitler, bilder og fotnoter.

Forfang, F. (2025). Tydelige direktører er etterspurt. Stat & Styring, 35(3), 39-44. https://doi.org/10.18261/stat.35.3.6

Publisert av Altinget under lisens CC BY 4.0